I SA/Wa 3393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. V., M. V. i J. V.-M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] jako własność B. V., M. V. i R. V. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 1974 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...] jako własność B. V., M.V. i R.V. Odszkodowanie przyznano R. V., M. V., A. V., J. V. oraz M. V. w kwocie [...] zł za grunt. Decyzją z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za składniki roślinne i składniki budowlane dla użytkowników nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...] wystąpił w dniu 22 grudnia 2004 r. A. V. reprezentowany przez A. M. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał, iż z akt sprawy nie wynika aby badane orzeczenie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., gdyż zachowane zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia a odszkodowanie ustalono zgodnie z przepisami prawa. Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyli w dniu 14 października 2013 r. A. V., M. V. i J. V.-M., reprezentowani przez radcę prawnego. W odwołaniu podnieśli, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. została skierowana do zmarłej B. V. Podnieśli również, iż małoletni współwłaściciele nieruchomości nie byli należycie reprezentowani w postępowaniu wywłaszczeniowym, a odszkodowanie przyznano niezgodnie z przepisami prawa użytkownikom nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. W uzasadnieniu decyzji Minister poddał kontrolowane orzeczenie szczegółowej analizie możliwości wystąpienia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki do stwierdzenia nieważności. Wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało zgodnie z celami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Cele wymienione w art. 3 powołanej ustawy nie musiały być zrealizowane kumulatywnie. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości położonej w G. pod budowę ulicy [...], co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego szczegółowego zagospodarowania ulicy [...] w os. [...] w G. – [...] w liniach rozgraniczających ulicy, wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. w dniu [...].01.1973 r. na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). Zgodnie z tym przepisem, organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). Na podstawie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Następnie organ podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Organ wskazał, iż jak wynika z akt archiwalnych, wymóg przeprowadzenia rokowań odnośnie umownego nabycia nieruchomości został spełniony, gdyż wnioskodawca Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] złożyła pismami z dnia 20.04.1974 r., nr [...] (odnośnie działki nr [...]), z dnia 04.05.1974 r" nr [...] (odnośnie działki nr [...]), z dnia 26.04.1974 r., nr [...] (odnośnie działki nr [...]) i z dnia 26.04.1974 r., nr [...] (odnośnie działki nr [...]) stosowne oferty R. V., M.V., A. V., J. V. oraz M. V. Jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 15.05.1974 r., nr [...], rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. W związku z powyższym Minister uznał, iż wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia 15 maja 1974 r., nr [...], o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony i spełniał wymogi określone w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia 28 maja 1974 r., nr [...], zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości. W ww. zawiadomieniu - zgodnie z przepisami ustawy - wskazano termin rozprawy oraz hipotecznych współwłaścicieli oraz podmiot zgłaszający wniosek o wywłaszczenie. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania Minister zauważył, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 28 czerwca 1974 r., jak wynika z zawiadomienia z dnia 28 maja 1974 r., nr [...]. Na rozprawę stawił się R. V. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Wyraził on zgodę na wypłatę odszkodowania na rzecz wszystkich użytkowników gruntu za składniki na nim się znajdujące. Minister wskazał, iż z protokołu z rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Jednakże, w ocenie organu, pomimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie uczestniczył biegły, to brał on udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r., sygn. 1 OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, publ. LexPolonica nr 2025942 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 05.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1749, z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt SA/Wa 1348/10, z dnia 14.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/10 i z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08). Minister wskazał, iż rzeczoznawcy mgr inż. arch. H. S. i inż. A. K. ustalili cenę za grunt jako iloczyn ilości metrów kwadratowych i stawki takiego metra ([...] m x [...] zł = [...] zł). Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zostały sporządzone opinie: (1) odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 - w dniu 27.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. i w dniu 28.02.1974 r. przez inż. A. K. na kwotę [...] zł (2) odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 - w dniu 20.02.1974 r. przez inż. A. K. i w dniu 24.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. na kwotę [...] zł (3) odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 - w dniu 02.03.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. i w dniu 15.03.1974 r. przez inż. A. K. na kwotę [...] zł i (4) odnośnie działki nr [...] o pow. [...] m2 - w dniu 20.02.1974 r. przez inż. A.K. i w dniu 25.02.1974 r. przez mgr inż. arch. H. S. na kwotę [...] zł. Powołane opinie stanowiły faktyczną podstawę rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania przez Prezydenta Miasta G. w przedmiotowej sprawie. Wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt ustalona została przez biegłych na podstawie przepisów art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz przepisów wykonawczych. Zgodnie z powołanym przepisem ww. ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, stawki przewidziane przy sprzedaży nieruchomości powiększano do maksymalnie pięciokrotnej ich wysokości. Natomiast na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy z 1958 r. wysokość stawki odszkodowania za grunty położone na określonych obszarach, ustalał właściwy organ na podstawie wytycznych wojewody. Dokonując ustalenia odszkodowania biegli uwzględnili, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie m. G. Zgodnie z tym zarządzeniem stawka odszkodowawcza za grunt przekraczający powierzchnię działki normatywnej przyjętej dla danej strefy w mieście G. na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego wyniosła [...] zł za 1 m2. W konkluzji, Minister uznał, iż odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalono zgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu, decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. posiada elementy wymagane art. 23 ust. 1 ustawy tj. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Minister nie zgodził się z zarzutami skarżących, iż powołana decyzja, została skierowana do osoby zmarłej B. V. Bezsporne jest, że B. V. - dotychczasowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości - zmarła w dniu [...] grudnia 1971 r., zaś jej spadkobiercami zostali: A. V., J. V. i M. V. Minister wskazał, iż podkreślić trzeba, że organ wywłaszczeniowy dysponował postanowieniem spadkowym po zmarłej wydanym w dniu [...] maja 1972 r. przez Sąd Powiatowy w [...]. Postanowienie to znajduje się w aktach archiwalnych sprawy, więc, w ocenie Ministra, nie mogło być intencją organu uczynienie podmiotem praw i obowiązków osoby nieżyjącej. Posiadając informacje o śmierci B. V. organ wywłaszczeniowy orzekł o wywłaszczeniu jej spadkobierców. W ocenie zaś Ministra, sformułowanie użyte w sentencji orzeczenia z dnia [...] października 1974 r. oznacza tylko, iż organ odniósł się do zapisu w księdze wieczystej urządzonej na przedmiotowej nieruchomości. Za powyższą tezą przemawia też fakt, iż odszkodowanie przyznano sukcesorom B. V. i do nich, a nie do zmarłej adresowano decyzję. Minister podsumował, iż nie ma więc podstaw do twierdzenia, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby zmarłej. Minister dodał, iż określenie w decyzji z dnia [...] października 1974 r., że wywłaszcza się osoby zapisane w księdze wieczystej wynika z praktyki stosowania prawa przez organy orzekające na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - pomimo zgonu hipotecznego właściciela organ niejednokrotnie powoływał się na zapis w księdze wieczystej. Takie działanie organów wywłaszczeniowych należy oceniać, mając na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana kilkadziesiąt lat temu. Zatem nie można przy ocenie legalności kontrolowanej decyzji stosować standardów i wymagań wypracowanych obecnie przez praktykę i orzecznictwo. Odnosząc się do zarzutu, iż odszkodowanie błędnie przyznano użytkownikom nieruchomości, organ stwierdził, iż zgodnie z sentencją orzeczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. odszkodowanie za grunt ustalono na rzecz ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości, a nie użytkowników. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 1975 r. Prezydent Miasta G. orzekł o odszkodowaniu za składniki roślinne i budowlane dla użytkowników nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...]. Zatem, w ocenie organu, o części odszkodowania (za grunt) na rzecz współwłaścicieli Prezydent rozstrzygnął w decyzji z dnia [...] października 1974 r. a o części (za składniki roślinne i budowlane) na rzecz użytkowników w decyzji z dnia [...] lutego 1975 r.. Decyzja z dnia [...] października 1974 r. nie dotyczy praw użytkowników. Zatem, ewentualne zarzuty mogą być podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r., a nie kwestionowanej decyzji orzekającej jedynie o wywłaszczeniu i przyznaniu odszkodowania dla współwłaścicieli, a nie użytkowników nieruchomości. Minister nie podzielił również zarzutu braku należytej reprezentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazał, że udział w postępowaniu R. V. należy traktować jako udział przedstawiciela ustawowego małoletnich J. V. i M. V. J.V. w chwili wywłaszczenia miała 16 lat, a M. V. 14 lat, zatem nie mogli sami reprezentować swych interesów w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującego kodeksu rodzinnego każde ;z rodziców było przedstawicielem ustawowym dziecka, które pozostawało pod ich wspólną władzą rodzicielską co znalazło wyraz w uczestnictwie R. V. w postępowaniu wywłaszczeniowym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. V., M. V. i J. V. - M. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 4 i 5 kpa w związku z art. 101 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i art. 97 § 2 tego kodeksu poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...].10.1974r. pomimo tego, że rozstrzygnięcie to zapadało w stosunku do osób małoletnich (J. i M. V., będących spadkobiercami B. V.), bez uzyskania przez organ wywłaszczeniowy jak i przedstawiciela ustawowego małoletnich bezwzględnie wymaganej zgody sądu opiekuńczego na pozbawienie ich prawa własności jak i na przyznanie odszkodowanie za składniki nieruchomości (rośliny i inne składniki budowlane) osobom trzecim; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].10.1974 r. w części dot. odszkodowania, pomimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania za składniki nieruchomości (rośliny, schody, ogrodzenie, studzienka) osobom trzecim pomimo tego, że zgodę na przyznanie tego odszkodowania na rzecz użytkowników wyraził w trakcie rozprawy wyłącznie 1 z 5 współwłaścicieli nieruchomości (R. V.), w sytuacji gdy na gruncie w/w art. 24 ustawy wywłaszczeniowej do przyznania odszkodowania osobom trzecim niezbędne była zgoda wszystkich współwłaścicieli; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku w związku z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na niestwierdzeniu nieważność decyzji z dnia [...].10.1974 r. w części dot. odszkodowania, mimo że odszkodowanie przyznane w decyzji z dnia [...].10.1974 r. ustalono z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, przejawiające się w niepowołaniu w ogóle biegłych d/s szacowania nieruchomości i oparciu rozstrzygnięcia w tym zakresie na opiniach prywatnych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w sytuacji gdy na nieruchomości znajdowały się składniki (rośliny, schody, ogrodzenie, studzienka), których oszacowanie nie polegało na prostym matematycznym przeliczeniu stawek, a wymagało przyjęcia do wyceny na zasadzie uznaniowości szeregu współczynników i wskaźników, które to miały bezpośredni wpływ na wysokość ostatecznie przyznanego odszkodowania; - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 99 § 1 kpa w brzmieniu na dzień wydania decyzji z dnia [...].10.1974 r. poprzez niestwierdzenie nieważności tej decyzji pomimo skierowania jej do nieżyjącej B. V., mimo iż organ wywłaszczeniowy posiadał pełną wiedzę na temat śmierci B. V. jak i jej spadkobierców; - art. 107 § 3 kpa na skutek nieodniesienia się w ogóle do podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu nie uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na przyznanie odszkodowanie użytkownikom nieruchomości, podobnie jak nie odniósł się do tego zarzutu Wojewoda [...] w decyzji I instancyjnej. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż Prezydent Miasta G. jako organ wywłaszczeniowy powinien był przed wywłaszczeniem uzyskać zgodę właściwego sądu opiekuńczego na wywłaszczenie małoletnich. Tak samo wnioskodawca wywłaszczenia powinien był uzyskać zgodę właściwego sądu opiekuńczego na skierowanie do małoletnich współwłaścicieli nieruchomości oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (w tym jej przyjęcie albo odrzucenie), a w toku postępowania organ wywłaszczeniowy powinien nadto uzyskać zgodę sądu opiekuńczego na przyznanie odszkodowania za znajdujące się na nieruchomości składniki osobom trzecim (użytkownikom nieruchomości). W ocenie skarżących, zgoda R. V. wyrażona w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 28 czerwca 1974 r. na przyznanie odszkodowania użytkownikom nieruchomości dotyczyła tylko jego jako jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Występował on w postępowaniu wyłącznie w imieniu własnym i nie mógł wyrazić zgody za pozostałych współwłaścicieli. Dotyczyło to w szczególności małoletnich współwłaścicieli, gdyż zgoda na przyznanie odszkodowania osobom trzecim należała do czynności przekraczających zwykły zarząd majątkiem i do jej skutecznego wyrażenia niezbędna była w odniesieniu do małoletnich zgoda właściwego sądu. Konsekwencją uwzględnienia przez organ wywłaszczeniowy oświadczenia R. V. było pozbawienie małoletnich współwłaścicieli odszkodowania za materiał roślinny oraz inne części składowe nieruchomości znajdujące się na poszczególnych działkach przeznaczonych do wywłaszczenia. W ten sposób doszło do pomniejszenia ich aktywów bez zgody sądu opiekuńczego. O taką zgodę nie wystąpiono także do rodziców i jednocześnie przedstawicieli ustawowych małoletnich współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto, biegli w ogóle nie zostali powołani, gdyż organ oparł rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania na opiniach szacunkowych sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej biegłych powoływał organ wywłaszczeniowy. Z tego powodu opinie szacunkowe sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia należy uznać za opinie prywatne, które w myśl art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie mogły stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Skarżący podnieśli również, iż wszystkie opinie biegłych zostały sporządzone jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Prezydent Miasta G. nie powinien był na nich opierać swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania tym bardziej że przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, na której znajdowały się składniki w postaci ogrodzenia, schodów, studni jak również rośliny, co wymuszało na biegłych przyjęcie na zasadzie uznaniowości określonych współczynników w określonej wysokości. Skarżący podnieśli, iż bieżące orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje brak biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy nieruchomość nie stanowiła wyłącznie niezabudowanego gruntu, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na poparcie czego powołali wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r. I OSK 1042/11. Skarżący wskazali też, iż Minister błędnie przyjął, iż decyzja z [...] października 1974 r. została skierowana do spadkobierców zmarłej B. V. Wymienienie tych spadkobierców w rozdzielniku nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji w zakresie wywłaszczenia do zmarłej B.V., na poparcie czego powołali orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Organ nie podzielił zarzutu skarżących, iż decyzja z dnia [...] października 1974 r. została skierowana do osoby zmarłej – B. V. Posiadając bowiem informacje o jej śmierci organ wywłaszczeniowy orzekł o wywłaszczeniu jej spadkobierców, za czym przemawia chociażby to, iż odszkodowanie przyznano sukcesorom B. V. i do nich, a nie do zmarłej, adresowano decyzję. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej Minister podniósł, iż jak wskazuje się w orzecznictwie, brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności tej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Co więcej, art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11). W przedmiotowej sprawie brał udział biegły poprzez sporządzenie opinii szacunkowej i dokonania wyceny wywłaszczanej nieruchomości. Odnosząc się do przyznania odszkodowania za składniki roślinne i budowlane Minister wskazał, iż o odszkodowaniu w tej części orzekł Prezydent Miasta G. w decyzji z dniu [...] lutego 1985 r., która nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Zatem, organ nadzoru nie był władny dokonać jej oceny pod względem zgodności z prawem. Minister podniósł ponadto, iż co się tyczy wydania decyzji w stosunku do małoletnich, byli oni należycie reprezentowani w postępowaniu wywłaszczeniowym przez R. V. Jak bowiem wynika z redakcji ówcześnie obowiązującego kodeksu rodzinnego, każde z rodziców było przedstawicielem ustawowym dziecka, które pozostawało pod ich wspólną władzą rodzicielską, co znalazło odzwierciedlenie w udziale R. V. jako przedstawiciela małoletnich J. V. i M. V. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2015 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ppsa uzupełniającego dowodu z załączonej do tego pisma decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1973r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości w G., stanowiącej współwłasność M. V., R. V. i małoletnich spadkobierców B. V.: A., J. i M. V. na okoliczność prawidłowego formułowania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczych przez ówczesne organy administracji państwowej, w tym decyzji kierowanych do członków rodziny V., w oparciu o które to decyzje wywłaszczano nieruchomości należące do tej rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...]. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane orzeczenie zostało wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie art. 1, 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 czerwca 1974 r. Zatem, w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy w wersji obowiązującej w dacie wydania powołanej decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić kontrolowaną decyzję Prezydenta Miasta G. W ocenie Sądu, prawidłowo Minister Infrastruktury i Rozwoju, w oparciu o analizę zgromadzonych w sprawie akt archiwalnych uznał, że powołana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. nie zawiera wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W pierwszej kolejności uznać trzeba za prawidłowe stanowisko organu, iż spełniona została przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak wynika z akt sprawy, celem wywłaszczenia było przeznaczenie nieruchomości pod rozbudowę ul. [...] co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Spełniony został również wymóg przeprowadzenia rokowań wynikający z art. 6 ust. 1 ustawy. W aktach archiwalnych znajdują się pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w G. z dnia 20 kwietnia 1974 r., z dnia 4 maja 1974 r, z dnia 26 kwietnia 1974 r., którymi inwestor złożył stosowne oferty współwłaścicielom nieruchomości, lecz rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy, co wynika z treści znajdującego się w aktach archiwalnych wniosku Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] wniosku o wywłaszczenie części nieruchomości pod budowę ulicy [...] w G. W skardze podniesiono zarzut przyznania odszkodowania z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy, które to naruszenie polega na braku udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, niepowołaniu biegłych i oparciu odszkodowania na opiniach prywatnych sporządzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania. Sąd nie podzielił powołanego zarzutu skargi. Wskazać trzeba, iż w myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w wersji obowiązującej w dacie wydania spornego orzeczenia, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W aktach sprawy znajdują się zawiadomienia (obwieszczenia) z dnia 28 maja 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, z których treści wynika, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 28 czerwca 1974 r. o godz. 10.00 w gmachu Urzędu Miejskiego w G. Ze znajdującego się w aktach protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej spisanego w dniu 28 czerwca 1974 r. wynika, iż na tę rozprawę stawił się R.V. jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Bezsporne jest natomiast, iż w rozprawie przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 1974 r. nie brali udziału biegli. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, iż nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jednakże naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w konkretnej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocenić funkcję jaką pełnią przepisy art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż z powołanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Z tego powodu, niewykonanie tego obowiązku, czyli nieprzeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednakże, w rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w wyznaczonym dniu tj. w dniu 28 czerwca 1974 r. Opinie biegłych zostały sporządzone przed jej przeprowadzeniem, a strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania, o terminie rozprawy, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania zarzutów i wniosków. Z akt sprawy wynika, iż współwłaściciele nieruchomości przed zakończeniem postępowania decyzją z 1974 r. nie zgłaszali uwag do żadnego z operatów. Nie wnieśli również od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. odwołania, w którym mieli możliwość podważenia opinii biegłych. Występując zaś po trzydziestu latach od ostatecznego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący nie przedstawili, w ocenie Sądu, przekonujących argumentów na poparcie twierdzeń, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco narusza prawo. Żądanie takie mogłoby bowiem być uwzględnione przede wszystkim wówczas, gdyby orzeczona wysokość odszkodowania nie odpowiadała prawu. Również podnoszona przez skarżących okoliczność, że opinie szacunkowe sporządzone zostały przez biegłych, którzy nie zostali powołani przez organ w postępowaniu, lecz na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, nie stanowi w rozpoznawanej sprawie dostatecznej przesłanki aby uznać, że przyznane odszkodowanie ustalone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Obaj biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia – byli biegłymi Urzędu Wojewódzkiego w [...] - a opinie szacunkowe sporządzali według tych samych zasad, jakie obowiązywałyby w przypadku powołania ich przez organ w toku postępowania. Trzeba też mieć na uwadze, iż jak wynika z treści kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. decyzją tą ustalono odszkodowanie za grunt. Zauważyć trzeba, iż w okresie gdy była wydawana ww. decyzja nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) ale poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał, że ustalone kontrolowaną decyzją odszkodowanie za grunt zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, w tym powołanego w opiniach biegłych zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowań z tytułu wywłaszczenia, nabycia lub przejścia na własność Państwa niektórych gruntów położonych na terenie miasta G. Podsumowując, jak wskazano powyżej, w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Biegli przez sporządzenie opinii uczestniczyli w postępowaniu, a organ wydając decyzję przeprowadził dowód z ich opinii. Ponadto, wysokość przyznanego odszkodowania nie budzi zastrzeżeń Sądu. Z powyższych względów stwierdzić trzeba, że chociaż w sprawie doszło do naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to z uwagi na podniesione okoliczności występujące w tej sprawie oraz fakt, że ustalone odszkodowanie odpowiada prawu brak jest podstaw, by uznać, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 22 tej ustawy. Sąd nie podzielił również zarzutu ustalenia odszkodowania za składniki roślinne i budowlane na rzecz użytkowników - bez zgody wszystkich współwłaścicieli. W ocenie Sądu, zarzut ten pozostaje bez związku z przedmiotowym postępowaniem i z tego powodu nie może odnieść w nim skutku. Jak bowiem jednoznacznie wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] października 1974 r. decyzją tą ustalono i przyznano odszkodowanie wyłącznie za grunt. Odszkodowanie to zostało przyznane na rzecz współwłaścicieli nieruchomości. Natomiast odszkodowanie za składniki roślinne i budowlane zostało przyznane odrębną decyzją tj. decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 1975 r. Odszkodowanie to zostało w tej decyzji przyznane na rzecz użytkowników zgodnie z wnioskiem R. V. zgłoszonym na rozprawie. Z powyższego wynika, iż wbrew twierdzeniu skarżących kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu decyzja w żaden sposób nie dotyczy praw użytkowników – dotyczy tych praw bowiem wyłącznie decyzja z dnia [...] lutego 1975 r. Prawidłowo zatem organ nadzoru wskazał, iż ewentualne zarzuty polegające na ustaleniu odszkodowania za składniki roślinne i budowlane na rzecz użytkowników - bez zgody wszystkich współwłaścicieli - mogą być podnoszone wyłącznie w ewentualnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r. Na marginesie, co już podniesiono powyżej, odszkodowanie przyznane decyzją z dnia [...] października 1974 r. zostało w ocenie Sądu ustalone prawidłowo – na rzecz ówczesnych właścicieli nieruchomości - co wynika jednoznacznie z treści tej decyzji. Sąd nie podzielił również zarzutu skierowania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. do osoby zmarłej. Bezsporne jest, że w dacie wydania tej decyzji B. V. nie żyła. Jak ponadto wynika z akt archiwalnych, organ wywłaszczeniowy dysponował postanowieniem spadkowym po zmarłej B. V. wydanym w dniu [...] maja 1972 r. przez Sąd Powiatowy w [...]. Zauwazyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą wydaną, między innymi, w oparciu o art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W myśl powołanego przepisu decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: 1) ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, 2) wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, 3) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, 4) wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, 5) szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, 6) pouczenie o środkach odwoławczych. W ocenie Sądu, analiza treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] października 1974 r. prowadzi do wniosku, iż wszystkie elementy wymagane art. 23 ust. 1 decyzja ta zawiera. Wskazanie zaś B. V. w treści powołanej decyzji wynikło tylko z tego powodu, iż organ wywłaszczeniowy odniósł się w jej treści do zapisu w księdze wieczystej urządzonej na przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdza okoliczność, iż jak wynika z treści ww. decyzji odszkodowanie za grunt w kwocie [...] złotych organ wywłaszczeniowy przyznał spadkobiercom B.V., których wyraźnie w treści decyzji wymienił i do nich, a nie do zmarłej B. V. adresował decyzję. Zatem, w ocenie Sądu, w okolicznościach stanu faktycznego przedmiotowej sprawy umieszczenie imienia i nazwiska B. V. w treści decyzji z dnia [...] października 1974 r. uznać trzeba za element opisu przedmiotu wywłaszczenia poprzez odniesienie się do dotyczącego tej nieruchomości zapisu o prawie własności w księdze wieczystej, a nie za skierowanie decyzji do osoby zmarłej. Sąd nie podzielił również zarzutu braku należytej reprezentacji w postępowaniu wywłaszczeniowym małoletnich J. i M. V. oraz wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania na rzecz użytkowników bez zgody sądu opiekuńczego. W ocenie Sądu, podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące nieustalenia zdolności do czynności prawnych i braku należytej reprezentacji stron w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z powodu rażącego naruszenia prawa. Okoliczności te mogą stanowić co najwyżej przesłankę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić, między innymi, do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 843/2005). Ponadto, Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących zgłoszonego przy piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2015 r. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z treści decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1973 r. uznając za nieuprawnione, w świetle art. 106 §3 ppsa, dokonywanie oceny kontrolowanej w danym postępowaniu decyzji administracyjnej przez pryzmat innej decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu. Skoro zatem przy wywłaszczeniu decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1974 r. za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], [...], [...] i [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.