I SA/Wa 3493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S.A. w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania K. S.A. w P. - utrzymał w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekającą o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sprecyzowanym pismem z dnia 25 lutego 2014 r. (data prezentaty) K. S.A. wystąpiła do Starosty P. o przekształcenie w prawo własności - na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - prawa użytkowania wieczystego przysługującego ww. spółce do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], m. P., stanowiącej według ewidencji gruntów działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], m. P., stanowiącej według w ewidencji gruntów działkę nr [...] o powierzchni [...] ha uregulowaną w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych, będącej w użytkowaniu wieczystym K. S.A. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S.A. - zarzucając jej naruszenie przepisu art. 1 ust 3 w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. orzekającą o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu podniósł, że prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Zakłady [...] - co potwierdzają deklaratoryjne decyzje uwłaszczeniowe Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r., nr [...] z [...] czerwca 1992 r. i nr [...] z dnia [...] maja 1995 r. Następnie - na mocy Uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia z dnia [...] października 2013 r. spółki [...] S.A. (K. S.A.) - przejęła ona w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu Spółek Handlowych cały majątek spółki Zakłady [...] S.A. Pismem z dnia 27 lutego 2014r. Starosta P. wystąpił do Agencji [...] SA z zapytaniem czy "w odniesieniu do Zakładów [...] S.A. L. Sp. z. o. o. w dacie 13 października 2005 r. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego była podmiotem dominującym". W odpowiedzi z dnia 10 marca 2014 r. Agencja [...] SA wyjaśniła, iż w ww. dacie [...] akcji Zakładów [...] S.A. w P., stanowiących [...]% kapitału zakładowego spółki było własnością Agencji [...] SA w W. - jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość położona w obrębie [...], m. P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Zakładów [...] S.A. w P., a [...]% kapitału zakładowego spółki było własnością Agencji [...] SA w W. - jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. Dodał, ze ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. Nr 15, poz. 83 ze zm.) w art. 1 ust. 1 stwierdza, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przy czym przepis art. 1 ust. 3 przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1. Jednakże dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt. 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Zgodnie zatem z ust. 1 b, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Przy czym zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. - przez podmiot określony w ust. 1 b na rzecz innego podmiotu - nie wyłącza zakazu przekształcenia. Następnie Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie [...], m. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] były Zakłady [...] SA w P., a [...]% kapitału zakładowego spółki było własnością Agencji [...] SA w W. - jednoosobowej spółki Skarbu Państwa. W myśl art. 1 ust. 3 ustawy przekształceniowej z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i ust. 1 a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób o których mowa w ust. 2. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie poprzednika prawnego nie powstało prawo do przekształcenia - to nie może być mowy o uprawnieniu następcy prawnego do przekształcenia. Stanowisko takie reprezentuje również orzecznictwo sądowo-administracyjne - wyroki: WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/12, z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2438/13 oraz WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1325/13. W związku z powyższym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ww. ustawy i spółce K. S.A. nie przysługuje żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3. Jednocześnie dodał, iż ustawa przekształceniowa nie jest jedynym aktem prawnym umożliwiającym użytkownikowi wieczystemu nabycie prawa własności nieruchomości. Stosownie do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 37 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 32 ustawy - wyłącznie użytkownik wieczysty może nabyć na własność oddaną w użytkowanie wieczyste nieruchomość. W przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa stosowny wniosek należy złożyć do właściwego terytorialnie starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Na powyższą decyzję K. S.A. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1459 dalej: p.p.u.w.p.w.n.) o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że Skarżącej spółce nie przysługuje prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, skutkujące odmową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości, - art. 1 ust. 1 b pkt 2 p.p.u.w.p.w.n. - poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości, ale status prawny użytkownika wieczystego nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. i bezzasadne zastosowanie tego przepisu przy ocenie spełniania przez Skarżącą spółkę przesłanek wymaganych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa - poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia decyzji do zarzutów odwołania. W związku z powyższym wniosła o uwzględnienie skargi w całości przez organ odwoławczy, do dnia rozpoczęcia rozprawy, poprzez uchylenie decyzji Starosty P. i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowego gruntu Skarbu Państwa. Zaś w przypadku nie uwzględnienia skargi przez organ, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. Nr 15, poz. 83 ) w art. 1 ust. 1 stwierdza, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zaś przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Przy czym zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1 b na rzecz innego podmiotu - nie wyłącza zakazu przekształcenia. Sąd uznał, że za taką wykładnią przepisów przemawia niewątpliwie wykładnia literalna. Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów nie budzi w tym zakresie żadnych wątpliwości. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ww. ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b - zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Wykładnia rozszerzająca jest w takiej sytuacji niedopuszczalna. Poza tym następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności - to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przyjęcie innej argumentacji oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy. W tym zakresie Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Gl 993/12; WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Gd 496/13 i WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 803/13. W pełni podziela natomiast pogląd wyrażany w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/12 oraz z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2438/13. Również Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - vide wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 939/13. Skarżąca spółka odwołuje się do wykładni celowościowej wskazując, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352), celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne: "Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały sią w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą sią postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty." Jednakże fragment uzasadnienia projektu nowelizacji nie może stanowić o treści wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca dokonał wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy grupami podmiotów, wskazując na wyłączenie osób prywatnych z możliwości nabycia na własność, jeżeli stały sie nabywacami nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Ustawodawca mógł przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, iż nie wymaga przekształcenia w omawianych sytuacjach. Rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego, od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości jest w ustawodawstwie dopuszczalne i nie narusza norm konstytucyjnych. Stanowi natomiast przejaw wykonywania władzy ustawodawczej w granicach objętych Konstytucją i pozostałymi przepisami właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. Reasumując Sąd nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni przepisów ustawy przekształceniowej w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. uznając, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ww. ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 nie przysługuje skarżącej spółce K. S.A. w P. Stwierdzić też należy, że organy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.