I SA/Wa 350/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg U. T. i P. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-2-38/2020/DP w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 25 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-2-38/2020/DP, po rozpatrzeniu wniosku U. T. i P. S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 14 grudnia 2006 r. nr IG.XII.7723/2-12/06 stwierdzającej nabycie nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Świętokrzyskie własności mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi niezabudowana nieruchomość leżąca w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] odc. [...], położona w gminie [...], w obrębie [...], ozn. jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, wykazana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] - w zakresie działki nr [...] - stanowiącej obecnie część działki nr [...] oraz działki nr [...] - stanowiącej obecnie część działki nr [...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 14 grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Świętokrzyskie własności ww. mienia Skarbu Państwa. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - w zakresie działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] wystąpiła U. T., a w zakresie dotyczącym działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...]- P. S. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Organ nadzoru powołał stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do strony postępowania i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. podkreślając, interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w niniejszym postępowaniu w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., tj. w dniu 1 stycznia 1999 r. Minister wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która w wyniku decyzji komunalizacyjnej stała się nowym właścicielem nieruchomości. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym po wykazaniu, że mienie to stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. Stosownie do art. 61a k.p.a. organ, do którego wniesiono żądanie odmawia wszczęcia postępowania w przypadku uznania, iż pochodzi ono od osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast w sytuacji zaistnienia w tym zakresie wątpliwości, organ przeprowadza czynności wyjaśniające, które zobowiązują go do wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister podkreślił, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej skomplikowany charakter, zmuszony był do wszczęcia postępowania i szczegółowego wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem U. T. i P. S. Dopiero przeprowadzenie postępowania wykazało, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 14 grudnia 2006 r., w zakresie objętym wnioskiem. Organ zaznaczył, że z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z 14 grudnia 2006 r. wynika, że działki dawniej oznaczone nr [...] i nr [...] w dacie 1 stycznia 1999 r. stanowiły własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z 23 listopada 1979 r. nr ZGT.I- 82211/GM/4/79/1, którą orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa m.in. działek nr [...] i [...]. Zgodnie z zaświadczeniem z 3 czerwca 2002 r. wystawionym przez Starostwo Powiatowe w [...], decyzja ta jest prawomocna. Ponadto w piśmie z 27 listopada 2020 r. Starostwo Powiatowe w [...] potwierdziło, że ww. decyzja wywłaszczeniowa pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto z treści ww. pisma wynika, że zgodnie ze skorowidzem zmian nr działek z 1987 r. działce nr [...] odpowiadały działki nr [...] oraz część działki nr [...], natomiast działce nr [...] odpowiadały działki nr [...] i część działki nr [...], następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z wyjaśnień przedstawionych przez Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z 31 sierpnia 2021 r. wynika, że działka dawniej ozn. nr [...] weszła w skład działki nr [...], natomiast działka dawniej ozn. nr [...] weszła w skład działki nr [...]. Celem potwierdzenia przedstawionych zmian geodezyjnych, do pisma załączono rejestr zmian gruntowych oraz mapę sytuacyjną. Minister zaznaczył, że skarżący do wniosków nie załączyli żadnych dokumentów, które potwierdzałyby dysponowanie przez nich tytułem prawnym do nieruchomości ozn. jako działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...] oraz działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...], objętych zaskarżoną decyzją z 14 grudnia 2006 r. Wobec powyższego organ pismami z 7 stycznia 2021 r. zwrócił się do wnioskodawców o przesłanie dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskami. W odpowiedzi U. T. przy piśmie z 1 lutego 2021 r. przesłała akt notarialny z 13 kwietnia 1995 r. Rep. A nr [...], na podstawie którego nabyła w drodze darowizny działkę nr [...]. Natomiast P. S. przy piśmie z 1 lutego 2021 r. przesłał akty notarialne z 3 czerwca 1998 r. Rep. A nr [...] oraz z 22 maja 2001 r. Rep. A nr [...], na podstawie których nabył w drodze darowizny działkę nr [...]. Ponadto skarżący pismem bez daty (wpływ do MSWiA 12 listopada 2021 r.) zwrócili się o przywrócenie granic działek nr [...] i nr [...], ewentualnie o powołanie w tym celu przez organ biegłego geodety sądowego. Do pisma załączono również fragment mapy gruntów wsi [...]. W ocenie Ministra z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby wnioskodawcy legitymowali się tytułem prawnym do działek nr [...] (obecnie część działki nr [...]) i nr [...] (obecnie część działki nr [...]) położonych w [...]. Tym samym nie dysponują obecnie, jak również nie dysponowali na dzień 1 stycznia 1999 r. żadnym tytułem prawnorzeczowym do ww. nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego, a więc nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał ponadto, że nie może rozstrzygać sporu co do granic nieruchomości. Żądanie wnioskodawców ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, ewentualnie pozostaje kwestia postępowania rozgraniczeniowego lub mającego za przedmiot dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów. W świetle powyższego mając na uwadze, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego, organ uznał, że dalsze prowadzenie postępowania z ich wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. i skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie. U. T. i P. S. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z zw. z art. 80 k.p.a. - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na dokonaniu przez organ administracji publicznej dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięcie wniosków przeciwnych do prawidłowej oceny dowodów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, podczas, gdy w rzeczywistości posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu; - art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 113 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu uzupełniających dowodów z dokumentów, ze szczególnym uwzględnieniem dowodu z mapy o nr ewid. [...] z 11 kwietnia 1995 r., z której to wynika błędne oznaczenie działek będących własnością skarżących, bowiem z analizy mapy wynika, że działce nr [...] nadano nr [...] oraz zmniejszono powierzchnię tej działki o 100 m², działce nr [...], nadano nr [...]. Geodeta działał na szkodę interesu prywatnego K. S. i S. S., a w konsekwencji U. T. i P. S. poszkodowani przestępstwem z art. 271 § 1 1 k.k i art. 231 § 1 k.k.; - art. 20 ust. 1, art 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) w zw. z § 45 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony upoważniającego do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 14 grudnia 2006 r., podczas gdy przytoczony przepis daje podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów w przypadku wykrycia błędnych informacji znajdujących się w przedmiotowej ewidencji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 28 k.p.a. - dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego, i przyjęcie braku istnienia interesu prawnego U. T. i P.S. we wzruszeniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, podczas gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego poprzedzającą decyzją dokonano zmiany numeracji i powierzchni działki ewidencyjnej drogowej o nr [...] o pow. [...] ha (droga), został zmieniony na [...] (obecnie część działki [...], [...]), z dotychczasowej pow. [...] ha na pow. drogi na [...] ha, pow. działki drogowej została bezprawnie zwiększona o [...] ha, kosztem min. działek skarżących graniczących z drogą wojewódzką nr [...]), nr [...]), nie informując o tym właścicieli, pozbawiając ich możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjny; - art. 80 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, oraz organach administracji publicznej znajdowały się inne, odmiennie znaczące dowody w sprawie; - art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ administracji publicznej, że U. T. i P. S. nie przysługuje status strony, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości działania w sprawie, podczas gdy skarżący, tj. właściciele działek, posiadają interes prawny jako strony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 14 grudnia 2006 r. W uzasadnieniu skarg skarżący przytoczyli argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do organu celem ponownego rozpoznania, a także o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów oraz powołanie biegłego geodety. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pismach z 26 listopada 2022 r. i 1 grudnia 2022 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dodatkowych dowodów z załączonych dokumentów oraz o przesłuchanie w charakterze świadków S. S. oraz Z. T. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. Sąd postanowił dopuścić dowody z załączonych dokumentów oraz oddalił wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne. Powodem umorzenia przedmiotowego postępowania było uznanie przez organ nadzoru, że skarżący nie posiadają w sprawie przymiotu strony, a tylko taki podmiot, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniony do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. W kwestii istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, natomiast jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). W niniejszej sprawie istotne jest, co trafnie wywiódł organ, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i właściwa jednostka samorządu terytorialnego – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09, Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965 oraz 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892). Co przy tym ważne, nie jest wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień komunalizacji. Jak bowiem słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu przez stronę skarżącą interesu prawnego warunkującego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2188/20, Lex nr 3124128). Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym oraz w postępowaniu nadzwyczajnym go dotyczącym. Na wstępie stwierdzić należy, że Sąd podziela ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ nadzoru, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest, że analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, że ani w dacie komunalizacji ani obecnie skarżący nie wykazali się tytułem prawnorzeczowym do objętych wnioskiem nieważnościowym działek, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Własność tych nieruchomości należała bowiem do Skarbu Państwa na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy [...] z 23 listopada1979r. Zarzuty podniesione w skargach nie zasługują na uwzględnienie. Ich obszerne uzasadnienie dowodzi, że skarżący oczekują od organu administracji przeprowadzenia wielowątkowego postępowania, którego celem byłoby ostateczne " wyprostowanie" zaistniałych ( wg ich oceny) przez szereg lat nieprawidłowości w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność rodziny. Skarżący wskazują na istnienie sporu granicznego, zarzucają niewłaściwe rozgraniczenie działek, m.in. przestępcze działania geodety w zakresie jego obowiązku służbowego, niewłaściwe wykreślenie map i oznaczenie działek w ewidencji gruntów, zaprzeczają dokonanemu w 1979r. wywłaszczeniu. Zauważyć jednak należy, że tego rodzaju czynności nie mieszczą się w granicach kompetencji organów administracji ani sądu administracyjnego, pozostają bowiem w dyspozycji prokuratury, sądu karnego i cywilnego oraz organów właściwych do prowadzenia postępowania o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i postępowania rozgraniczeniowego. Organ administracji nie może ustalać prawa własności, korygować błędów i pomyłek geodezyjnych ani prowadzić rozgraniczenia. Sąd przeprowadził dowód z dokumentów przedłożonych przez skarżących, pozostało to jednak bez wpływu na dokonaną powyżej ocenę prawną. Sąd oddalił wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz świadków oceniając je jako niedopuszczalne w prowadzonym postępowaniu. Wobec powyższego, podzielić trzeba ocenę organu, że ani na chwilę komunalizacji ani też na chwilę rozstrzygania niniejszej sprawy skarżący nie wykazali się tytułem prawnym do objętych postępowaniem nieruchomości. To powoduje, że nie mają oni opartego na normach prawa materialnego własnego interesu prawnego legitymującego ich do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 14 grudnia 2006r. Konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego skarżących w sprawie zakończonej powołaną decyzją komunalizacyjną, było umorzenie wszczętego na jej wniosek postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje bowiem, między innymi, wówczas gdy podmiot nieuprawniony do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie Minister nie naruszył również art. 105 § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.