I SA/Wa 3556/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] października 2014 r, nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem D. K. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. K. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad bratem D. K. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia. Decyzję uzasadniono tym, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem oraz tym, że dochód rodziny przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. K. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy dokonał analizy przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie tj. art. 16 a ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.). Na tej podstawie wywiódł, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty , o której mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy tj. od listopada 2014 r. [...] zł. Z akt przedmiotowej sprawy wynika , że dochód rodziny zainteresowanej osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na członka rodziny wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego kwestia rezygnacji z zatrudnienia ma drugorzędne znaczenie wobec przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. We wniesionej skardze J. K. przedstawiła swoją trudną sytuację rodzinną oraz przebieg choroby brata. Zakwestionowała sposób ustalenia wysokości dochodów ustalonych przez organy obu instancji, wskazując że od sierpnia 2014 r. nie ma żadnych dochodów. Podniosła również, że z powodu konieczności sprawowania opieki nad bratem zmuszona była wyrejestrować się z grona osób bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w C. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu, na skutek skargi J. K., stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy S. odmawiającą skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwaną dalej - "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych została wprowadzona nowa instytucja z zakresu świadczeń rodzinnych tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje zatem w sytuacji wypełnienia wszystkich przesłanek określonych ww. przepisem oraz gdy łączny dochód rodziny sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Jednocześnie w art. 16 ust. 8 ustawy, ustawodawca wymienił enumeratywnie przypadki w odniesieniu do których specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem D. K., całkowicie niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Spełniona została zatem przesłanka niepełnosprawności. Oczywistym jest również, że skarżąca jako siostra jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojego brata legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy nie żyją krewni w linii prostej (128 k.r.o.). Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) tj. kwoty [...] zł. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na gruncie ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 ustawy), a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a ustawy). Przez okres zasiłkowy należy rozumieć okres od dnia [...] listopada do dnia [...] października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 ustawy). W niniejszej sprawie, wniosek został złożony w dniu [...] października 2014 r., a więc na okres zasiłkowy od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r., organy ustalając natomiast sytuację finansową rodziny skarżącej wzięły pod uwagę dochody z 2012 r. Zdaniem Sądu organy w sposób nieprawidłowy brały pod uwagę dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej w roku kalendarzowym 2012 r., który według ich wyliczeń wyniósł [...] zł. W niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego było ustalane na okres od 1 listopada 2014 r. do 31 października 2015 r, zatem dochód członka rodziny osiągnięty w roku poprzedzającym okres zasiłkowy to dochód z 2013 r. Wobec tego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie został przez organy naruszony art. 3 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednym z warunków uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem organu I instancji, skarżąca faktycznie nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem, gdyż umowa o pracę została w jej przypadku rozwiązana za porozumieniem stron z dniem [...] lipca 2013 r. w okresie od [...] listopada 2013 r. do [...] sierpnia 2014 r J. K. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, zaś w dniu [...] października 2014 r. dokonała wyrejestrowania z Powiatowego Urzędu Pracy. Powyższe okoliczności wskazują - zdaniem organu- na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad bratem, a którego istnienie jest warunkiem przyznania prawa do zasiłku specjalnego opiekuńczego z art. 16 a ustawy. Natomiast organ II instancji uznał, że kwestia rezygnacji z zatrudnienia ma drugorzędne znaczenie wobec przekroczenia kryterium dochodowego. Zdaniem Sądu, w świetle ustalonych okoliczności sprawy, należało przyjąć, że skarżąca, będąc zdolną i gotową do podjęcia pracy, o czym świadczy (między innymi) fakt zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, a więc gotowa na przyjęcie oferty pracy, rezygnując następnie z tego statusu wobec konieczności opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem, zrezygnowała tym samym z zatrudnienia, o którym mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała wyraźnie, że pogarszający się stan zdrowia brata i konieczność opieki nad nim spowodował podjęcie decyzji o rezygnacji z aktywności zawodowej i w konsekwencji z poszukiwania pracy. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, podobnie jak wcześniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie takowej opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art.16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Ponadto ustawodawca, wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy negatywnych przesłanek uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił jako takiej statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o przedmiotowy zasiłek. Tak więc okoliczność wyrejestrowania się przez skarżącą z urzędu pracy w dacie [...] października 2014 r. i złożenie w dniu 16 października 2014 r. wniosku o przyznanie świadczenia, w świetle jej argumentów, wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (możliwości uzyskania pracy) a koniecznością stałej opieki nad chorym . W ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację, dokonana przez organ I instancji wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, polegająca na przyjęciu literalnego brzmienia tego przepisu w zakresie wymogu faktycznej rezygnacji z wykonywanej aktualnie pracy. Rozpoznając zatem ponownie przedmiotową sprawę organy winny kierować się przedstawioną powyżej wykładnią przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego oraz prawidłowo ustali sytuację finansową rodziny skarżącej biorąc pod uwagę dochody z 2013 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Burmistrza uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.