I SA/Wa 357/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 121/18 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (data prezentaty) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości nie mniejszej niż 20.000 zł - na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty oznaczonej w art. 154 § 6 ww. ustawy, 3) stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przeprowadzenie postępowania o ukaranie grzywną w trybie uproszczonym, 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 121/18. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" tabela likwidacyjna nr 8 w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 29 sierpnia 2018 r. Zatem dwumiesięczny termin do rozpoznania przedmiotowego wniosku, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 29 października 2018 r. Skarżąca pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. wezwała Prezydenta [...] do niezwłocznego wykonania wyroku Sądu, a następnie w dniu 7 lutego 2019 r. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - żądając wymierzenia organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie wykonał wyroku pomimo, iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Z uwagi na trwającą bezczynność organu w niniejszej sprawie, skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20.000 złotych, gdyż obowiązkiem organu administracji publicznej jest wykonać prawomocne orzeczenie Sądu. Zaś lekceważenie orzeczenia Sądu świadczy o nagannym i lekceważącym stosunku do przepisów powszechnie obowiązującego prawa i całkowitym braku poszanowania dla autorytetu Sądu. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie - w związku z zawieszeniem postępowania administracyjnego. Podniósł, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozpatrzenia w pozostałej części wniosków o odszkodowanie za część przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], włączonej w granice działek nr ew. [...],[...],[...],[...] z obr. [...] i działki nr ew. [...] z obr. [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia [...].10.1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do części gruntu d. nieruchomości, prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. . W prowadzonym postępowaniu konieczne jest ustalenie, kto był właścicielem ww. nieruchomości w przeddzień wejścia w życie cyt. dekretu, bowiem w sprawie brak jest dokumentów wieczystoksięgowych potwierdzających ten fakt. Pismem z dnia 14.12.2018 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału poprzez przedłożenie wyroku sadu ustalającego właściciela nieruchomości. W aktach znajduje się odpis z wypisu umowy notarialnej dot. zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości, sporządzonej w dniu [...].10.1922 r. w formie aktu notarialnego nr rep. [...] przed notariuszem w [...] M. D. oraz nieformalna "Dobrowolna Umowa" z dnia [...].10.1922 r. dotycząca nabycia budynków znajdujących się na części nieruchomości. Od chwili zawarcia umowy notarialnej tj. od [...].10.1922 r. do dnia wejścia w życie przepisów cyt. dekretu, brak jest jakichkolwiek informacji o losach prawnych przedmiotowej nieruchomości. Biorąc pod uwagę, iż jest to okres blisko 25 lat nie można wykluczyć, że nastąpił w tym czasie obrót nieruchomością. Konieczność przedłożenia wyroku ustalającego jest uzasadniona również ze względu na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotyczące dokonanego podziału nieruchomości oraz zniesienia jej współwłasności (ww. nieformalna umowa dobrowolna z dnia [...].10.1922 r. i protokół z przesłuchania z dnia [...].01.1972 r.) Na zakończenie organ stwierdził, iż analogiczne stanowisko w kwestii braku dokumentu potwierdzającego własność nieruchomości w przeddzień wejścia w życie cyt. dekretu zajął Wojewoda [...] odnośnie innej nieruchomości [...] - decyzja nr [...] z dnia [...].02.2019 r. Zdaniem Wojewody: "podstawą do ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest treść księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Księga wieczysta jest urzędowym rejestrem mającym na celu ustalenie praw rzeczowych na nieruchomości, a więc prawa własności i innych praw związanych z nieruchomością... jedynym dokumentem na który powołują się wnioskodawcy jest akt notarialny z 1943 r., czyli sprzed daty wejścia w życie dekretu ... jak słusznie wskazał organ I instancji, w okresie od nabycia gruntu ... do wejścia w życie dekretu możliwy był swobodny obrót nieruchomościami. Nie można zatem wykluczyć, że nastąpiła zmiana właściciela". Pismem z dnia 11 marca 2019 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o uwzględnienie skargi w całości - podnosząc, że zawieszenie postępowania jest bezzasadne i narusza art. 97 kpa, gdyż wniosek o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej działki został rozpatrzony już cztery lata temu. . Do dnia 4 lipca 2019 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 121/18, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "[...]" tabela likwidacyjna nr 8 w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 29 sierpnia 2018 r. - zatem wyznaczony termin upłynął w dniu 29 października 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi - - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Także fakt zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. - nie ma decydującego znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zawieszenie przedmiotowego postępowania nastąpiło w dniu [...] stycznia 2019 r. - przed wniesieniem skargi do Sądu pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Jednakże termin rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania wyznaczony przez Sąd upłynął już wcześniej - z dniem 29 października 2018 r. Zatem okres niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 121/18 - do czasu zawieszenia postępowania - wynosi trzy miesiące. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 1000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia wyznaczonego terminu - trzy miesiące. Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty oznaczonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - uznając to żądanie za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu nie ma takiej potrzeby, aby wymierzyć organowi dodatkową sankcję, która powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu. Wskazać również należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania grzywny bądź sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącej stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powina nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia również przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 roku, sygn. akt I OSK 2934/16). Analogiczne stanowisko w sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2017 r. akt I OSK 798/17 oraz z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/16. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z treści skargi nie wynika, aby skarżąca doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Fakt trzymiesięcznego niewykonywania wyroku Sądu nie jest do tego wystarczającym powodem - dlatego też twierdzenie, iż skarżąca doznaje krzywdy związanej z przewlekłym prowadzeniem postępowania, że ma poczucie rażącej niesprawiedliwości i pozbawienia jakiejkolwiek ochrony jej ważnych interesów, nie znajduje uznania Sądu. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.