I SA/Wa 362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi D. J. i S.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [..] o odmowie przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) ozn. hip. "[...]". Dawna zabudowana nieruchomość położona w [...] przy ul [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret" i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność B. J., którego następcami prawnymi są D. J.i S.J.. Objęta ona została w posiadanie gminy [...] [...] kwietnia 1949 , tj w dniu opublikowania w tym względzie stosownego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, były właściciel nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. O oddanie jej w użytkowanie wieczyste wystąpił natomiast w 1965 r. w trybie uchwały Rady Ministrów nr 11 z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w użytkowanie wieczyste (MP Nr [...], poz. [...]). Wniosek ów ostatecznie został rozpoznany negatywnie decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 1965 r., podjętą po uprzedniej eliminacji ze skutkiem ex tunc wydanej w sprawie decyzji z 1966 r. Wnioskiem z 23 października 2014 r. D. J.i S. J. wystąpili o przyznanie odszkodowania za budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie (rozebrany w latach 70 ub. wieku). Za grunt odszkodowanie zostało ustalone decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. nr [...]. W sprawie zainicjowanej tym wnioskiem decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania, wskazując na przejście własności budynku na rzecz Gminy (a w dalszej kolejności na rzecz Skarbu Państwa) przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...], a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach tej decyzji Wojewoda zawarł stanowisko, że własność budynku przeszła na rzecz Skarbu Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent [...] decyzja z [...] stycznia 2017 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. ponownie odmówił przyznania odszkodowania za budynek, wskazując na przejście jego własności na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., Stało się to bowiem po bezskutecznym upływie terminu do złożenia wniosku dekretowego, co miało miejsce 11 października 1949 r. Niespełniona została zatem jedna z obligatoryjnych przesłanek ustalenia odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości objętej działaniem dekretu, określona w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", dotycząca przejścia jego własności na rzecz Skarbu Państwa po ww. dacie. W związku zaś ze stanowiskiem wyrażonym przez organ wojewódzki w decyzji kasacyjnej, Prezydent [...] zwracał uwagę, że wskazywana w niej data 1 lutego 1966 r. jest datą przekazania nieruchomości przez dawnego właściciela w zarząd i administracje- Administrację Domów Mieszkalnych [...], a nie przeniesienia własności. Utrzymując decyzję Prezydenta [...] w mocy Wojewoda wskazywał z kolei na procesowy charakter swojej uprzedniej decyzji i brak związania organu pierwszej instancji wyrażonymi w niej ocenami czy poglądami prawnymi dotyczącymi wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów. Wskazując z kolei na konsekwencje wynikające z niezłożenia wniosku dekretowego, odwoływał się do poglądu prawnego wyrażonego na tle art. 8 dekretu przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 9 października 1962 r. I CR 819/61, gdzie zwrócono uwagę, że ów przepis "posługuje się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa" na tym gruncie. Dotyczy zatem nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. W razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, przejście budynków położonych na tym gruncie na własność Skarbu Państwa następuje z chwilą upływu terminu do wystąpienia z wnioskiem, decyzja zaś organu administracji ma jedynie charakter deklaratywny." Na decyzję tę D. J. i S.J.wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 1, 5 i 8 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędna ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że po stronie dawnego właściciela prawo własności budynku posadowionego na nieruchomości objętej działaniem dekretu miało wygasać już z upływem terminu do złożenia wniosku dekretowego, w razie niezłożenia takiego wniosku, a co za tym idzie przejścia na rzecz gminy [...] (a później Skarbu Państwa) przed dniem 5 kwietnia 19958 r., dając obecnie podstawę do odmowy przyznania przez organ odszkodowania za ten budynek z art. 215 u.g.n. Podczas gdy z przepisów dekretu wynika, że do przejścia budynków znajdujących się na danym gruncie na własność gminy (później Skarbu Państwa) niezbędne było wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do tego gruntu (obecnie prawa użytkowania wieczystego), a co obecnie organ powinien brać pod uwagę, oceniając istnienie przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie D.J., podtrzymując zarzuty skargi, dodatkowo zwracał uwagę, że do roku 1966 przedmiotowy dom uważany był za własność jego ojca, który z własnych środków przeprowadził jego remont w 1946 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] odmówiono przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na rzecz następców prawnych jego byłego właściciela. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260 ze zm.); przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r.(...). Aby zatem można było stosując ten przepis ustalić odszkodowanie z utraconą własność budynku spełnione musza zostać następujące przesłanki: 1) nieruchomość, na której był on posadowiony musiała podlegać działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako: "dekret", 2) poprzedni jej właściciel (jego następca prawny) zostali pozbawieni własności budynku po 5 kwietnia 1958 r., 3) sam budynek musiał być domem jednorodzinnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych ww. przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie, a jego szczególny charakter nakazuje ścisłą wykładnię. Umożliwia on zatem uzyskanie odszkodowania jedynie przez tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie wymienione przesłanki. Niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1041/07, Lex nr 463539). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że należąca do B. J. (poprzednika prawnego skarżących) zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] objęta została działaniem dekretu, a także, że znajdujący się na niej budynek stanowił w przeddzień wejścia w życie dekretu dom, który sklasyfikować można jako jednorodzinny Niekwestionowaną również okolicznością jest to, że właściciel nie złożył przewidzianego w art. 7 ust. 1 przywołanego dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, który to termin rozpoczął w stosunku do przedmiotowej nieruchomości bieg od dnia 11 kwietnia 1949, kiedy opublikowane zostało ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], a to w związku z § 3 rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie czy wobec niezłożenia w terminie przywołanego wyżej wniosku, dawny właściciel nieruchomości mógł zachować własność budynku, do czas gdy ostatecznie rozstrzygnięto sprawę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste zainicjowaną w 1965 r. - co nastąpiło dopiero w 2010 r. Przepisy dekretu przewidują, że własność gruntu objętego dzianiem dekretu przechodziła ex lege na rzecz gminy [...] z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. (art. 1 dekretu). Natomiast w myśl art. 5 dekretu posadowione na nim budynki pozostawały nadal własnością dotychczasowych ich właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Artykuł 8 dekretu stanowi z kolei, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. W ocenie skarżących przewidziany tym ostatnim przepisem skutek prawny, w postaci utraty własności budynku przez przeddekretowego właściciela, wywołuje wyłącznie wydana na gruncie przepisów dekretu negatywna decyzja, w przedmiocie przyznania prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, a obecnie użytkowania wieczystego). Tym samym nie następuje on, gdy wniosek taki w przewidzianym dla tej czynności terminie nie został zgłoszony. Taka wykładnia art. 8 dekretu, jest jednak zdaniem Sądu błędna. Jak bowiem zauważył organ, odwołując się w tej materii do poglądu wyrażonego w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 9 października 1962 r. I CR 819/61 (OSNC 1963/7-8/178), który skład orzekający w sprawie w pełni podziela, w redakcji tego przepisu prawodawca posłużył się szerokim sformułowaniem co do "nieprzyznania (...) prawa". Dotyczy ono zatem zarówno sytuacji gdy został złożony wniosek dekretowy, a w wyniku jego rozpatrzenia została wydana decyzja o jego nieuwzględnieniu, jak również sytuacji gdy wniosek dekretowy w ogóle nie został zgłoszony. W obu bowiem tych sytuacjach nie doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy (później własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego) i dojść już nie mogło, ze względu na materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, oraz skargowy tryb prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Taka interpretacja art. 8 jest przy tym konsekwentnie od lat prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu można tu przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2014 r. I OSK 2596/12 (Lex nr 1766200), z 28 listopada 2014 r. I OSK 725/13 (Lex nr 1563862) oraz 12 kwietnia 2017 r. I OSK 1575/16 (Lex nr 2441472). Jest ona także akceptowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z 13 czerwca 2011 r. w sprawie SK 41/09 (OTK-A 2011/5/40), analizując sytuację prawną budynków położonych na gruntach objętych działaniem dekretu wskazywał, że "rzeczy te tymczasowo pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, jako wyjątek od zasady superficies solo cedit. Budynki te stawały się własnością [...] dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku" (pkt 3.1 uzasadnienia). Sprowadzenie natomiast omawianej regulacji tylko do sytuacji gdy zostało wydane orzeczenie odmawiające przyznania wieczystej dzierżawy – jak chcieliby tego skarżący – powodowałoby, że w lepszej sytuacji byliby ci dotychczasowi właściciele gruntu, którzy nie złożyli owego wniosku o od tych, którzy go złożyli, ale nie został on uwzględniony. Brak zaś jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla tego rodzaju faworyzowania pod względem prawnym części dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich. Podważałoby to także w ogóle sens regulacji zawartej w art. 7 dekretu. Nie sposób również takiej interpretacji art. 8 uzasadnić planistycznym, a nie ekspropriacyjnym charakterem dekretu. Wręcz przeciwnie. To właśnie deklarowany w art. 1 dekretu wzgląd na "racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalszą jej rozbudowę zgodnie z potrzebami Narodu", przemawia za zasadnością prawnego zespolenia z gruntem posadowionego na nim budynku, o którym mowa w art. 5 dekretu, po upływie wskazanego w tym akcie terminu, w sytuacji gdy jego właściciel z różnych względów wniosku zmierzającego do zachowania prawa podmiotowego nie złożył i skutecznie złożyć już go nie może. Umożliwiało to bowiem sprawną i właściwą realizacji wskazanego celu przez władze publiczne, ze względu na stworzenie jej warunków do swobodnego dysponowania taką nieruchomością. Skoro zatem w świetle treści normatywnej art. 8 dekretu, własność budynku przy ul. [...] w [...] przeszła na własność gminy [...] z chwilą bezskutecznego upływu sześciomiesięcznego terminu na zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, na którym był on posadowiony (co w niniejszej sprawie miało miejsce 11 października 1949 r.), prawidłowa jest konstatacja organu, że nie została spełniona jedna z trzech obligatoryjnych przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkująca ustalenie za ten budynek odszkodowania, odnosząca się do utraty własności budynku po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podejmując zatem w tym przedmiocie decyzję o odmowie przyznania odszkodowania, Prezydent [...] nie naruszył prawa. W konsekwencji zatem nie narusza także prawa decyzja Wojewoda [...] z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Sformułowane zaś w skardze zarzut naruszenia art. 1, 5 i 8 dekretu w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię, pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.