I SA/Wa 368/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako "organ", "KKU") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] - uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatnie nabycie z mocy prawa, z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] –XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta [...] złożył do Wojewody [...] dokumentację inwetaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującego nieruchomość Skarbu Państwa położoną w [...] przy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...]- zwracając się jednocześnie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmujący nieruchomość określoną w karcie inwetaryzacyjnej nr [...] wyłożono do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta [...] w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. O wyłożeniu spisu do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Miasta [...] powiadomiono ogłoszeniem nr [...] w Gazecie Wyborczej oraz zawiadomieniami wywieszonymi w siedzibie Urzędu Miasta [...], Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji przy ul. [...] oraz w siedzibach Delegatur Urzędu Miasta [...] dla dzielnic: [...],[...],[...],[...], [...]. W okresie wyłożenia spisu zastrzeżeń nie zgłoszono. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) oraz wyjaśnił, że wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, iż władającym przedmiotową nieruchomością był X w [...], podjął czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy nieruchomość ta pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. - tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy Przepisy wprowadzające (...) - w zarządzie tego przedsiębiorstwa państwowego. W toku postępowania nie odnaleziono jednak dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 lub art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z których wynikałoby jednoznacznie prawo zarządu tego przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości. Następnie Wojewoda wskazał, że mając na uwadze art. 6 ust. 1 ww. ustawy - stanowiący, iż grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej - przyjąć należy, że w stosunku do opisanej wcześniej nieruchomości zachodzą przesłanki do komunalizacji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dodał, iż spis inwetaryzacyjny mienia ogólnonarodowego obejmujący przedmiotową nieruchomość był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Prezydenta Miasta [...] w okresie od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. i w okresie tym nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń. Prezydent Miasta [...] złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. Podniósł, że prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich możliwych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności istnienia zarządu przedmiotową nieruchomością. W jego ocenie Wojewoda [...] nie zweryfikował i nie uwzględnił posiadanych dokumentów i opracowań zgromadzonych w sprawach komunalizacji nieruchomości położonych przy [...] - z których wynika, iż są podstawy do uznania wykonywania zarządu nad ww. nieruchomością przez X w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazując, że przy jej wydawaniu doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, iż decyzja organu pierwszej instancji została nieprawidłowo doręczona pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] – I. D., gdy tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo dla Z. S. Powołując się na art. 33 kodeksu postępowania administracyjnego wskazała, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Ponadto zgodnie z tym przepisem pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Jednocześnie organ może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wskazał, iż aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć zamierzony skutek w toczącym się postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione tj. informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Informacja ta zgodnie z wyrażoną w art. 14 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą pisemności, musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ prowadzący postępowanie musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta zaś należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Na poparcie swego stanowiska Komisja wskazała na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GZ 140/12 oraz podkreśliła, że błędu organu pierwszej instancji nie konwaliduje wniesienie odwołania przez stronę postępowania tj. Miasto [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] - w imieniu której działa Prezydent Miasta [...]. Do skargi dołączyła odpisy licznych pełnomocnictw – w tym dla I. D. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż złożone w niniejszej sprawie odwołanie zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu strony. Odwołanie podpisane było z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], przez Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta [...]. Jak wynika natomiast z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta [...], stanowiącym załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], brak było w tym czasie zapisów upoważniających ówczesny Wydział Skarbu Państwa w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta [...] do reprezentowania Prezydenta Miasta [...] w postępowaniach komunalizacyjnych. Ponadto do odwołania nie dołączono odpisu stosownego pełnomocnictwa dla Dyrektora ww. jednostki organizacyjnej [...]. Skarżąca wskazała, że brak tego dokumentu w aktach sprawy potwierdza ich kwerenda przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2013 r. przez pracownika Wydziału Praw do Nieruchomości w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta [...], przeprowadzona po złożeniu odwołania. W ocenie Gminy Miasta [...] nie jest prawnie uzasadnione twierdzenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o złożeniu odwołania przez Prezydenta Miasta [...]. W treści zaskarżonej decyzji brak jest bowiem jakichkolwiek informacji, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. została zaskarżona przez pełnomocnika ustanowionego przez Prezydenta Miasta [...]. Natomiast osoba podpisująca odwołanie nie pełniła funkcji Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca powołała się poza tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1431/12, w którym Sąd stwierdził, że Prezydent może być zastąpiony przez inną osobę, która jednak działa na podstawie udzielonego w trybie art. 33 kpa pełnomocnictwa. Z powyższych względów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie wskazując, iż odwołanie zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną, gdyż podpisał ją Dyrektor Wydziału Skarbu Państwa w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta [...]. Organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miasta. Odwołanie zostało wniesione przez osobę kierującą komórką organizacyjną Urzędu wskazującą przy tym, iż działa w imieniu organu administracji publicznej będącego w tym postępowaniu stroną. Zatem odwołanie wniosła osoba do tego upoważniona. Organ powołał się ponadto na pełnomocnictwo Prezydenta Miasta [...]udzielone w formie aktu notarialnego w dniu [...] sierpnia 2011 r. Rep. A [...]- które zostało dołączone do odpowiedzi na skargę – celem wykazania, że osoby działające w imieniu Prezydenta Miasta [...] były do tego prawidłowo umocowane. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt 11 OSK 1212/06, w którym Sąd stwierdził: "Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można byłoby zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo.". Dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż "Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, ze pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie procesowe (...).".(tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt 11 SA/Gl 765/11, WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 238/08, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 318/08). Z tego też względu, sądy administracyjne zajmowały stanowisko, że gdy zostanie dowiedzione, iż pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania, nie można wówczas przyjąć, że fizyczny brak pełnomocnictwa w aktach stanowił przyczynę rażącego naruszenia prawa. Na zakończenie organ jeszcze raz podkreślił, że w niniejszej sprawie zostało wykazane, iż odwołanie w imieniu Prezydenta Miasta [...] zostało wniesione przez osobę, która została do tego prawidłowo umocowana. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie powodowałoby jej nieważność i wobec tego zasadnym jest oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że wbrew argumentom skargi, przedstawiciel Skarbu Państwa - Prezydent Miasta [...] był reprezentowany przez E.F. p.o. Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa. Działała ona na podstawie ważnego pełnomocnictwa, udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 20011 r. Podstawa działania pełnomocnika została zaś szczegółowo określona w tym pełnomocnictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a". Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną z przyczyn w niej nie wskazanych. Rozpoznając sprawę w tak określonym zakresie kognicji, Sąd orzekający dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które spowodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, zaskarżona decyzja - choć narusza prawo - to nie jest to jednak naruszenie rażące. Co prawda, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, do złożonego w sprawie odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo dla E. F., która je podpisała z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Jednakże, jak wynika z treści odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dysponowała pełnomocnictwem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2011 r. Rep. A. nr [...]mocą, którego Prezydent Miasta [...] udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi Wydziału Skarbu Państwa w Departamencie Gospodarowania Majątkiem Urzędu Miasta [...] E. F. do reprezentowania go w postępowaniach komunalizacyjnych. Kopia tego pełnomocnictwa znajduje się w aktach sądowych (k-37-40). Uznać zatem należy, że brak ten został konwalidowany. Zatem z tej przyczyny brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - jak postulowała to strona skarżąca. Reasumując Sąd uznał, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, przez osobę do tego upoważnioną. Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji Wojewody [...] - z uwagi na błędne doręczenie jej odpisu I. D. Ś. jako pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] – stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe, a na pewno przedwczesne. Przede wszystkim zauważyć należy, iż - jak wynika z nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych sprawy - organ pierwszej instancji doręczał I. D. - jako pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] - na przestrzeni kilku lat liczną korespondencję w toku prowadzonego przed nim postępowania komunalizacyjnego. Informował ją o podejmowanych czynnościach, a także okolicznościach uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Sądu ewidentnie świadczy to o tym, że Wojewoda wiedział, iż jest to osoba umocowana do działania w tej sprawy - gdyż inaczej nie wysyłałby jej pism procesowych. Rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa mogła zatem przypuszczać z dużą dozą prawdopodobieństwa, że I. D. Ś. posiadała stosowne pełnomocnictwo, którego brak jest jedynie w aktach sprawy przekazanych przez Wojewodę [...]. Mając jednak na względzie wyrażoną w art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego ogólną zasadę ekonomiki procesowej oraz wynikający z art. 7 kpa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powinna wyjaśnić tę kwestię i ewentualnie wezwać - w trybie art. 64 § 2 kpa - do uzupełnienia braków poprzez złożenie pełnomocnictwa. Dopiero zaś w przypadku nie złożenia pełnomocnictwa lub stwierdzenia braku istnienia takiego pełnomocnictwa - należało rozważyć uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko takie potwierdza zresztą fakt, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła postępowanie odwoławcze pomimo braku dołączenia, do złożonego w sprawie odwołania, pełnomocnictwa dla osoby, która je podpisała, a które uzyskała najprawdopodobniej w późniejszym okresie (co konwalidowało brak formalny odwołania), gdyż powołała się na nie w odpowiedzi na skargę. Uznała zatem, że odwołanie wymagało merytorycznego rozpoznania. Następnie zaś uchyliła zaskarżoną decyzję tylko z powodu braku w aktach sprawy pełnomocnictwa dla I.D., mimo, iż nikt tego nie kwestionował, a organ pierwszej instancji doręczał jej - jako pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] - liczną korespondencję i informował ją o podejmowanych czynnościach, a także okolicznościach uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminie. Zatem Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w swoich działaniach wykazuje ewidentny brak konsekwencji i nierówno traktuje strony w takich samych okolicznościach (brak dołączonego pełnomocnictwa). Reasumując Sąd uznał, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie było prawidłowe, gdyż uchylając przedwcześnie decyzję Wojewody [...] organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 i art. 64 § 2 kpa. Ponieważ do skargi zostały dołączone odpisy pełnomocnictw dla I. D., zatem rozpatrując ponownie sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpozna ją merytorycznie, odniesie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a następnie - w zależności od dokonanych ustaleń - wyda stosowną decyzje. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.