I SA/Wa 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B., A. C., A. J., M. Z., B. P., K. S., A. N., S. R., A. K., M. G., E. G., I. R., R. R., B. S., H. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [..], umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] orzekające o ustanowieniu na rzecz J.P i J.P. prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części nieruchomości położonej w W. przy ul.[...] , ozn. hip. jako "[...]". Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...]", znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. , po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 marca 1949 r. złożonego przez byłą właścicielkę nieruchomości J. P. orzekł o ustanowieniu na rzecz jej spadkobierców J. P. i J. P. prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części ww. gruntu. Jednocześnie przedmiotową decyzją Prezydent odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...]m2, w udziale wynoszącym [...] ww. nieruchomości, oddanego w użytkowanie wieczyste w takim udziale właścicielom lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..], [...], [...], [...], [...], znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na przedmiotowym gruncie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. B., A. C., A. J., M. J., M. Z., K. S., M. i A. N., S. R., A. K., M. G., E. i M. G., I. i E. R., R. R., B. S., H. S., K. S. i B.P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr[...] , umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną prowadzonego przez Prezydenta W. postępowania i wydanego w nim zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z treści art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, wynika iż dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby ich prawa reprezentujące, uprawnieni byli w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Powyższe oznacza zatem, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu mają właściciele nieruchomości dekretowych bądź ich następcy prawni. Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy osoby odwołujące się od decyzji pierwszoinstancyjnej są najemcami lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul.[...]. Nie są więc stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Najemcy lokali nie mają bowiem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż nie dysponują oni tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości i tym samym nie mają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Nie mogą wiec skutecznie wnieść odwołania i domagać się od organu merytorycznego zbadania zgodności z prawem decyzji Prezydenta W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Kolegium wnieśli M. B., A. C., A. J., M. Z., K. S., A. N., S. R., A. K., M. G., E. G., I. R., R. R., B. S., H. S., K. S. i B. P., reprezentowani przez radcę prawnego J. H., domagając się w skardze uchylenia decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 10 w zw. z art. 28 i art. 29, art. 30 § 1 k.p.a,. w zw. z art. 331 k.c., w zw. z art. 6 zd. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, poprzez niewezwanie do udziału w sprawie wspólnoty właścicieli lokali przy ul. [...] oraz uznanie, iż osobom będącym najemcami lokali w nieruchomości [...], której dotyczy decyzja rewindykacyjna nie przysługuje przymiot strony w sprawie administracyjnej. Zdaniem skarżących organ naruszył również przepisy art. 7 ust. 3 dekretu [...] poprzez utrzymanie w mocy decyzji na rzecz J. P. i J. P. prawa użytkowania wieczystego za czynszem symbolicznym mimo braku podstawy normatywnej dla takiego działania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] sprowadza się przede wszystkim do zbadania czy skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu położonego w W. przy ul.[...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz J. P. w udziale [...] i J. P. w udziale [...] decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr[...]. Pierwszą czynnością podjętą przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było zatem ustalenie czy odwołanie od ww. decyzji Prezydenta W. pochodzi od osób uprawnionych tj. strony postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu powołanego art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. O tym czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczności, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Interesu prawnego nie należy przy tym utożsamiać z interesem faktycznym, dającym się racjonalnie uzasadnić, lecz z interesem wynikającym z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się do sytuacji danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie podlegającej rozpoznaniu przez organ administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że organ słusznie wywiódł, że w sprawie o ustanowienie prawa własności czasowej – użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), stronami postępowania są: osoba wnioskująca o ustanowienie użytkowania wieczystego oraz osoby, które dysponują prawem rzeczowym do nieruchomości objętej wnioskiem. Skład orzekający podziela uchwaloną linię orzeczniczą, przyjętą w sądownictwie administracyjnym, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym pozwala na uznanie go za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 powołanego wyżej dekretu (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r. I OSK 427/05, 8 lutego 2007 r. I OSK 110/06, 29 kwietnia 2010 r. I OSK 858/09, 8 lipca 2010 r. I OSK 1192/09, 13 października 2010 r. I OSK 1717/09). Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, że skarżący są najemcami lokali w przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że nie mają oni interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś wspomniany dekret nie przewidywał by najemcy mogli byś stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt OZ 399/04 (publ. ONSA i WSA 2005/2/42) wyraził pogląd: "w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...) najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo, że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Skoro odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nie pochodziło od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. należało uznać, iż organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a zarzuty skargi za całkowicie chybione. W tej sytuacji zarówno organ odwoławczy jak i Sąd nie są uprawnione do dokonywania merytorycznej oceny decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł ja w sentencji.