I SA/Wa 420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "[...]" Wytwórni Konstrukcji Betonowych Spółki Akcyjnej w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz "[...]" Wytwórni Konstrukcji Betonowych Spółki Akcyjnej w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej jako kpa), Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Wytwórni Konstrukcji [...] S.A. w w [...] (następcy prawnego Przedsiębiorstwa Budownictwa [...] "[...]" w [...]; - dalej jako skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], obręb [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą nr [...]. Podstawę prawną ww negatywnej decyzji wojewody stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. dalej jako ustawa/ugn) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Organ wyjaśnił, że art. 200 ust. 1 ustawy ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne, jeżeli posiadały w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Odnosząc się do przesłanek ww uwłaszczenia minister podał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości - w myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. - następuje na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno- zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się ww dokumenty, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Minister wyjaśnił dalej, że z akt sprawy nie wynika aby poprzednik skarżącej tj. Przedsiębiorstwo Budownictwa [...] "[...]" w [...] dysponowało w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu przedmiotową nieruchomością. Uznał zatem, że "[...]" Wytwórnia Konstrukcji [...] S.A. w [...] (dalej jako skarżąca) nie wykazała, aby jej poprzednik prawny dysponował indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowego gruntu, mogącym potwierdzać prawo zarządu (użytkowania). W szczególności wskazał, iż za potwierdzenie istnienia prawa zarządu spornymi nieruchomościami nie można uznać decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., Nr [...] o ustaleniu opłaty za zarząd - gdyż nie powołano w niej decyzji kształtującej prawo zarządu bądź użytkowania stanowiącego podstawę do naliczenia opłaty z tytułu zarządu-użytkowania. tym zakresie organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opub. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) w których przyjęto, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Wskazano w nich także, że inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister przywołał też wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 oraz np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 801/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05. W konsekwencji uznał, że sama tylko decyzja ustalająca opłatę roczną, nie przywołująca żadnego aktu ustanawiającego prawo zarządu, nie przesądza istnienia takiego prawa. Wyjaśnił, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością, sam zaś fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości, nie kreuje prawa zarządu. W skardze na ww decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornej działki; • § 4 ust. 1 punkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niezastosowanie; • art. 38 § 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący mógł nabyć grunt w zarząd wyłącznie na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, bez uwzględnienia brzmienia art. 87 ustawy, który stanowi, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Skarżący zarzucił też organowi naruszenie przepisów postępowania, w postaci: - art. 7 i 77 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy, w szczególności poprzez : a) niesięgnięcie do akt wcześniejszego postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] ul. [...], obejmującego działki nr [...],[...],[...],[...] (decyzja o stwierdzeniu nabycia z dnia [...] lipca 1996 r., [...]), podczas gdy analiza akt tego postępowania mogła dostarczyć istotnych informacji wymaganych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem, zwłaszcza że w tym postępowaniu, opierając się na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, ten sam organ wydał całkowicie inne rozstrzygnięcie. Zarzucił brak analizy znaczenia i treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat za istniejące prawo zarządu- użytkowania gruntu (dalej jako decyzja ws opłat), wydanej z powołaniem się na art. 87 ustawy o gospodarce gruntami; b) brak analizy znaczenia faktu, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. — Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 919 z późn. zmianami); c) zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, że grunty pozostawały w dyspozycji wnioskodawcy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w efekcie - nierozważenie tej okoliczności, d) zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania; Skarżąca zarzuciła też naruszenie: a) art. 75 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi; b) art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia decyzji przyczyn pominięcia znaczenia wcześniejszej decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa innych działek przez wnioskodawcę na podstawie tej samej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu, nieodniesienie się do przyczyn i znaczenia braku komunalizacji gruntów oraz przyczyn nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczność użytkowania przez skarżącego gruntu w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. c) 15 kpa poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do przytoczenia treści rozstrzygnięcia organu I instancji oraz przytoczenia przepisów rozporządzenia i wybranego orzecznictwa, z pominięciem postępowania dowodowego oraz zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji Wojewody [...]; d) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa poprzez rozstrzygnięcie rażąco niekonsekwentne z uprzednio wydaną decyzją z [...] lipca 1996 r. o stwierdzeniu nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego działek na podstawie tej samej decyzji, którą obecnie organ zakwestionował jako niewystarczającą, co w efekcie spowodowało błędną ocenę materiału dowodowego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...].08.1986 r. nr [...] o ustaleniu wysokości opłat za zarząd gruntem nie jest wystarczającym dokumentem wskazującym na fakt przekazania powyższej nieruchomości w zarząd, co jest przesłanką do stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntu, z naruszeniem art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., znak sprawy: [...]i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy tj. m.in. art. 7, 8, 77 i 80 kpa, a w konsekwencji także § 4 ust. 1 punkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (rozporządzenie). Wg art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. jw.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) przedmiotem prawa użytkowania wieczystego mogą być grunty będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Podstawą do stwierdzenia prawa zarządu jest wykazanie jednego z dokumentów określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r. (§ 4). Istotnie, na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (publ. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) w orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, tj. wówczas gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowana własność Skarbu Państwa w dacie określonej w ustawie tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. Co do zasady nie jest też kwestionowane, iż poprzednik prawny skarżącej spółki, tj. był podmiotem władającym ww gruntem, akta sprawy nie zawierają jednak żadnego oficjalnego dokumentu potwierdzającego prawne "powierzenie" ww nieruchomości ww przedsiębiorstwu. Co do zasady organ słusznie zatem wskazał, iż uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego w trybie przepisów ustawy winno opierać się na dokumentach potwierdzających powierzenie ww konkretnej nieruchomości w zarząd. Na gruncie podobnej (gdy chodzi o stan faktyczny) sprawy wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie I OPS 2/16. W dniu 27 lutego 2017r. NSA podjął uchwałę, w której przyjął, iż: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Powyższa uchwała nie ma jednak bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości - w myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. - następuje na podstawie co najmniej jednego z określonych w tym przepisie dokumentów, w tym, jak wprost stanowi jego pkt. 6) - decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W tym zakresie słusznie wskazano w skardze, że wg art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy i w brzmieniu na 5 grudnia 1990r. – "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Zamiana prawa użytkowania na prawo zarządu następowała ex lege z mocy ww przepisu. Istotna dla wyniku sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 1986 r. nr [...] o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu sporną nieruchomością odnosi się wprost do istniejącego z mocy samego prawa zarządu, i podstawę prawną w tym zakresie tj. ww art. 87 ww ustawy (co niezwykle rzadkie) powołuje w swojej podstawie prawnej. Oznacza to, że organ orzekający o opłacie z tytułu zarządu nieruchomością w decyzji określającej wysokość tej opłaty odwołał się wprost do tytułu prawnego (w postaci ustawy) zarząd ten ustanawiającego, a decyzja ta, jako ostateczna, jest wiążąca zarówno dla stron jak i dla organów administracji. Okoliczności tej minister orzekający w sprawie nie uwzględnił i przez to naruszył m.in. zasadę swobodnej oceny dowodów i zasadę związania ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Zasadnie też podniesiono w skardze, iż organ orzekający w sprawie nie odniósł się do zarzutów wskazujących na to, iż na podstawie tej samej decyzji z 1986 r. o określeniu wysokości opłaty za zarząd inne nieruchomości spornego przedsiębiorstwa zostały uwłaszczone w trybie przywoływanych wyżej przepisów ustawy. Tym samym organ zaniechał przeprowadzenia istotnej części postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się do stawianych w tym zakresie zarzutów i nie przeanalizował decyzji wydanych w tym trybie w stosunku do tego samego podmiotu. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza, iż inne decyzje, na które powołuje się strona skarżąca mają decydujące znaczenie w sprawie, wskazuje jedynie iż nie były one przedmiotem badania organu choćby gdy chodzi o stan faktyczny i prawny, a także i gdy chodzi o kwestie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ww spraw. Jest to istotne zastrzeżenie. Skoro bowiem skarżąca powołuje się na inne orzeczenia wydane w stosunku do jej poprzednika w oparciu o tę samą decyzję, to obowiązkiem organu było co najmniej ustalenie czy ww decyzje miały związek z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie i czy nie doszło do res iudicata, a także czy ww decyzja z 1986r. o ustaleniu opłaty za zarząd dotyczy nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W sprawie zasadnie zatem zarzucono, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji minister naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien odnieść się do zarzutów odwołania, analizując stan faktyczny i prawny sprawy - poddać analizie wydane w stosunku do tego samego przedsiębiorstwa na tej samej podstawie prawnej decyzje "uwłaszczeniowe" a następnie, po dokonaniu analizy decyzji z 1986r. o ustaleniu opłaty za zarząd – podjąć merytoryczną decyzję i przedstawić w jej uzasadnieniu argumentację adekwatną do ustalonego stanu faktycznego sprawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) (200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonych pełnomocnictw).