I SA/Wa 439/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J., z [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na A. Z. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. S. Z. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. Z. Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 pkt 11 oraz art. 4, art. 5, art. 18, art. 27 ust. 3 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851), odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na wskazane dziecko. Organ uzasadnił, że Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z [...] marca 2016 r., sygn. akt [...] władzę rodzicielską na dziećmi powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania F. Z., urodzonego [...] kwietnia 1998 r., każdorazowo w miejscu zamieszkania ojca, a Z. Z. i S. Z. każdorazowo w miejscu zamieszkania matki. Kosztami utrzymania trójki dzieci: F. Z., Z. Z. oraz S. Z. sąd obciążył oboje rodziców, ustalając udział ojca S. Z. w kosztach utrzymania Z. Z. i S. Z. oraz ustalając udział matki M. Z. w kosztach utrzymania F. Z. Sąd nie orzekł opieki naprzemiennej, o której mowa w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z powołaną regulacją rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016 r. poz.162 i 972); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższego wynika, że w przypadku rodziców rozwiedzionych pozostających w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ich wspólne dziecko - co do zasady - może być zaliczone do jednej z rodzin. Wójt podniósł, że z wywiadu środowiskowego wynika, że S. Z. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. S. Wychowuje ponadto wspólnie najmłodsze dziecko - syna A., jak również dzieci z poprzedniego związku małżeńskiego, tj. syna F., który ma orzeczone miejsce zamieszkania u ojca oraz Z. Z. i S. Z. Dwójka ostatnio wymienionych dzieci ma orzeczone miejsce zamieszkania u matki, lecz jak zadeklarował wnioskodawca podczas wywiadu naprzemiennie mieszkają u ojca tydzień i u matki tydzień. Jednocześnie podniósł, iż postępowanie dotyczące ustalenia opieki naprzemiennej jest w toku. Organ podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jedynym wyjątkiem, pozwalającym na zaliczenie dziecka do obu rodzin jest sytuacja, gdy na mocy orzeczenia sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców. Brak orzeczenia sądu w tym zakresie uniemożliwia zaliczenie dzieci do rodzin obojga rodziców żyjących w rozłączeniu. Przepisy nie kwalifikują więc S. Z. do pobierania wnioskowanego świadczenia na syna A., gdyż jest on pierwszym dzieckiem w rodzinie S. Z. i B. S. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca. Zrzucił organowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz 80 kpa, skutkujące błędnymi ustaleniami w przedmiocie składu jego rodziny oraz art. 107 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2018 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2017 r. Organ uzasadnił, że definicja rodziny zawarta w art. 2 punkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. Ustawodawca przewidział jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Konieczną przesłanką uprawniającą do zaliczenia dziecka do rodzin obojga rodziców jest legitymowanie się przez rodziców orzeczeniem sądu, z którego wynika, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest naprzemiennie przez oboje rodziców. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż opieka nad dziećmi Z. Z. i S. Z. została ustalona w drodze porozumienia ich rodziców. Ustawodawca nie przewidział możliwości uznania za sprawowanie opieki naprzemiennej sytuacji, gdy wynika ona z obustronnego porozumienia rodziców. Nie jest więc wystarczające oświadczenie skarżącego, wskazujące, że na mocy porozumienia z matką dziecka sprawowanie opieki nad dziećmi ma charakter naprzemienny. Brak orzeczenia sądu, z którego wynikałby obowiązek sprawowania opieki nad Z. Z. i S. Z. w sposób naprzemienny, uniemożliwia zaliczenie ich do rodzin obojga rodziców. Dzieci te w rozumieniu ustawy nie są członkami rodziny odwołującego, a co za tym idzie syna A. Z. Brak było zatem podstaw do przyznania świadczenia. S. Z. złożył na powyższe orzeczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co miało wpływ na wynik sprawy. b) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść decyzji w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, oraz art. 80 kpa., poprzez: - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na A. Z. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie powyższych decyzji w całości. Skarżący uzasadnił, że bezspornym jest, że dzieci F. Z., Z. Z. i S. Z., pochodzą z poprzedniego związku małżeńskiego skarżącego, zaś sąd w wyroku rozwodowym ustalił, iż miejscem zamieszkania F. Z. będzie miejsce zamieszkania ojca, zaś Z. Z., S. Z., każdorazowo miejsce zamieszkania matki. Wskazał, że obecnie prowadzi gospodarstwo domowe wraz ze swoją żoną oraz czwórką dzieci. Najstarszym synem F. Z. oraz A. Z. stałe. Pozostała dwójka dzieci Z. Z. oraz S. Z. również należą do wspólnego gospodarstwa domowego, niemniej zamieszkują naprzemiennie, tydzień ojca i tydzień u matki. Fakt ten potwierdził pracownik społeczny przeprowadzając wywiad środowiskowy. Wobec powyższego niezrozumiałym jest, w oparciu o jaką dokumentację i istniejący stan faktyczny Kolegium ustaliło, iż Z. Z. i S. Z. nie mieszkają z ojcem w sposób naprzemienny. Organ II instancji nie odniósł się do istoty sprawy, gdyż regulacje prawne wskazują jednoznacznie, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem, poza orzeczeniem o pozostawieniu władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom. Organy nie dostrzegły, że pojęcie "opieki naprzemiennej" pojawiło się dopiero w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2016 r., natomiast wyrok, do którego odwołują się organy, został wydany w dniu 10 marca 2016 r. W wyroku tym Sąd nie ustalał samodzielnie kontaktów skarżącego z dziećmi, akceptując w tym zakresie porozumienie stron co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Czynienie automatycznego założenia, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe wobec rodziców, którzy sami ustalili taką opiekę bez ingerencji Sądu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.".) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy J., z [...] grudnia 2017 r. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna A. Z. Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 listopada 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017.r, poz.1851 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w tej ustawie mowa jest o pierwszym dziecku, to oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt 16 ww. ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie ww. przepisów złożył ojciec dziecka, a podstawą odmowy przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia było uznanie przez organ, że dzieci skarżącego z poprzedniego związku, których miejsce pobytu zostało przez sąd ustalone przy matce, nie znajdują się pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a co za tym idzie - nie można ich zaliczyć do rodziny skarżącego, w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Ten pogląd Kolegium jest trafny. Interpretacja wyżej przywołanych przepisów (w szczególności powołanego art. 2 pkt 16 ustawy) daje jasne wskazanie, że ustawodawca - co do zasady - zakłada przynależność dziecka tylko do jednej rodziny, a jedynie wyjątkowo pozwala na zaliczenie małoletniego do dwóch odrębnych rodzin. Skarżący podnosi, iż sprawuje faktyczną opiekę naprzemienną nad swoimi dziećmi pochodzącymi z poprzedniego związku małżeńskiego, wraz ze swoją byłą żoną. Jednak zgodnie z powołanym wyżej przepisem definiującym pojęcie "rodziny" na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, opieka ta musi wynikać z orzeczenia sądu. W przypadku skarżącego takim orzeczeniem mógłby być wyrok sądu powszechnego, ustanawiający opiekę naprzemienną. Zresztą, jak sam wskazał skarżący, wniósł on o ustanowienie przez sąd powszechny opieki naprzemiennej. Wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego [...] z [...] marca 2016 r., sygn. akt [...] nie zawiera orzeczenia w kwestii opieki naprzemiennej. W wyroku rozwodowym wykonywanie władzy rodzicielskiej powierzono obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu małoletnich w każdorazowym miejscu zamieszkania matki. Uregulowania zatem powołanego orzeczenia rozwodowego co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dziećmi po rozwodzie, nie dają podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z opieką naprzemienną. W konsekwencji, nie można przyjąć, że w wyroku rozwodowym przedłożonym przez skarżącego znajduje się orzeczenie o sprawowaniu opieki naprzemiennej przez oboje rodziców. Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących okresu, w którym wprowadzono do systemu prawa polskiego pojęcie "opieki naprzemiennej" i tego, że ustawodawca w ostateczności ingeruje w sposób ułożenia stosunków pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami, które związane są z wykonywaniem władzy rodzicielskiej, wskazać należy, iż faktycznie pojęcie "opieki naprzemiennej" wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Nie jest ono znane Kodeksowi rodzinnemu i opiekuńczemu, ani Kodeksowi postępowania cywilnego, w którym pewien odpowiednik można odnaleźć jedynie w przepisach statuujących, że sąd może określić, iż "dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (art. 582(1) § 4). Fakt, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci omawiana instytucja rzadko była stosowana przez sądy powszechne i wiele osób posiadających orzeczenia sprzed 11 lutego 2016 r. nie dysponuje odpowiednim wyrzeczeniem w wyroku, stał się jedną z przyczyn znacznej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Część wojewódzkich sądów administracyjnych nie widziała konieczności odsyłania rodziców na drogę postępowania przed sądem powszechnym, celem uzyskania przez nich wyroku o opiece naprzemiennej. Inne sądy administracyjne stały na stanowisku, że jedynie wyrok sądu powszechnego może zdecydować o tym czy dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców.. Ujednolicając rozbieżności pojawiające się w orzeczeniach sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jedyną uprawnioną wykładnią art. 2 pkt 16 in fine u.p.p.w. jest wykładnia literalna. W wyrokach z 22 sierpnia 2017, sygn. akt I OSK 947/17, z 4 października 2017 r., sygn. akt. I OSK 778/17, z 17 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1669/17, z 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2088/17, z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17 (wszystkie publik. w internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) Sąd ten stwierdził jednoznacznie, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 powołanej ustawy, fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu musi wynikać z orzeczenia sądu, aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny. Analizowany przepis ma bowiem charakter szczególny oraz powinien być interpretowany ściśle i zawężająco. Nie jest zatem uprawnione badanie przez organy administracji publicznej, w jakim stosunku do siebie pozostaje czas spędzony przez dzieci z ojcem i z matką. Nie ma podstaw zarzut błędnego ustalenia, że skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej na dziećmi wspólnie z byłą żoną. Ustalenie to jak wskazano nie ma wpływu na wynik sprawy, skoro decydujący dla podjętego rozstrzygnięcia jest brak wymaganego orzeczenia sądu - a nie faktyczny kształt porozumienia dotyczącego sprawowania opieki nad wspólnymi dziećmi. Resumując, organy prawidłowo uznały, że zgodnie z regulacjami powołanego aktu najstarszym dzieckiem w rodzinie skarżącego jest jego syn A. Z., gdyż nie jest już nim pełnoletni F. Z. Natomiast pozostała dwójka niepełnoletnich dzieci może zostać zaliczona do rodziny byłej żony skarżącego. Uznając zatem podniesione zarzuty za niezasadne oraz niedopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.