I SA/Wa 450/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , po rozpatrzenia odwołania I.B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] , o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Minister Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I.B. pismem z dnia 30 grudnia 1991 r. złożyła wniosek do Urzędu Rejonowego w M. o przyznanie ekwiwalentu w zamian za pozostawienie przez E. S. zd. S. nieruchomości w miejscowości Z., powiat Z., woj. S.(obecnie Ukraina). Starosta Powiatu M. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] , przekazał wniosek I.B. wraz z aktami sprawy do Wojewody [...] celem rozpatrzenia według właściwości, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.). Wojewoda [...] pismami z dnia 7 marca 2005 r., 21 czerwca 2007 r. i 28 października 2009 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty. I.B. pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność skompletowania materiału dowodowego. Wniosek o zawieszenie postępowania pismem z dnia 1 lipca 2010 r. ponowił D. S. – pełnomocnik I.B.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] , działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez E. S. zd. S. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarte było pouczenie, że jeżeli w terminie 3 lata od dnia zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie niniejsze zostało doręczone D. S. 15 lipca 2010 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] , działając na podstawie art. 98 § 2, art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E.S. zd. S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z uwagi na upływ terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, należało uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania został wycofany, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. I. B. , reprezentowana przez B. K., wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc, że godnie art. 98 §2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwrócić się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 597/12, wyjaśnił, że użyty w powołanym przepisie zwrot "w okresie trzech miesięcy od daty zawieszenia postępowania" odnosi się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu – do daty wydania postanowienia o zawieszeniu, a nie od daty jego doręczenia. Ponadto Minister zauważył, że termin podjęcia zawieszonego postępowania ma charakter prekluzyjny i dotyczy czynności strony postępowania. Minister podkreślił, że I.B. w decyzji Wojewody [...] została prawidłowo pouczona zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. Z analizy akt sprawy wynika, że I.B. nie złożyła w terminie trzech lat od dnia wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. wniosku o podjęcie tego postępowania, a zatem istniały podstawy do umorzenia postępowania. W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest zasadna. I.B. pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] : 1. brak należytego i wyczerpującego informowania strony przez Wojewodę [...] w sprawie potwierdzenia I.B. prawa do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną z tytułu pozostawienia przez E.S. nieruchomości położonej w miejscowości Z., powiat Z. (obecnie Ukraina) o okolicznościach faktycznych i prawnych, w szczególności zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień, oraz wskazówek ww. postępowaniu, a w szczególności zaniechanie poinformowania strony i udzielenia jej niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w takim zakresie, w jakim było to konieczne dla zapobieżenia szkodom wynikającym z nieznajomości prawa przez stronę (w szczególności zaniechanie poinformowania strony o zbliżającym się upływie terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a.), co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., a także art. 98 § 2 k.p.a.; 2. niezebranie i nierozważenie materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w związku z tym przerzucenie tego ciężaru na stronę postępowania, a także bezpodstawną odmowę uznania wiarygodności dowodom załączonym przez stronę do akt sprawy, co stanowi naruszenie uregulowań zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; 3. dokonanie dowolnych, zatem niemających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, ustaleń, że strona cofnęła wniosek w sprawie o przyznanie ekwiwalentu w zamian za nieruchomości pozostawione przez E.S. w miejscowości Z., powiat Z. (obecnie Ukraina), w sytuacji, gdy z materiału dowodowego ww. konkluzja nie wynika, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; 4. utrzymanie w mocy przez Ministra Skarbu Państwa decyzji Wojewody [...], pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia w całości i podjęcia postępowania, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie także poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] . W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa pismem z dnia 17 marca 2017 r. wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę należało uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 98 § 2, art. 104 i art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania (na wniosek strony) żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jak wynika z analizy akt I.B. pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie, który to wniosek został ponowiony przez jej pełnomocnika D.S. w dniu 1 lipca 2010 r., z argumentacją, że nastąpi ono do czasu dołączenia do akt sprawy dodatkowego materiału dowodowego. I.B. wnioskując o zawieszenie postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty bez wątpienia powodowana była koniecznością zgromadzenia i przedłożenia dokumentów wymienionych w piśmie organu z dnia 28 października 2009 r., które odebrała w dacie 6 marca 2009 r. Wydanie zatem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. o zawieszeniu postępowania czyniło zadość żądaniu I.B. . Należy podkreślić, że to treść wniosku Skarżącej przesądziła o charakterze aktu jaki podjął organ. Ponadto Wojewoda prawidłowo poinformował w nim Skarżącą o treści art. 98 § 2 k.p.a., a więc zarówno o terminie podjęcia postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności. I.B. ww. postanowienie odebrała w dniu 15 lipca 2010 r., wobec czego należy przyjąć, że zapoznała się jego treścią oraz była świadoma, że niezłożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od daty jego zawieszenia będzie skutkować uznaniem przez organ, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie rekompensaty został wycofany. Jak wynika z akt sprawy I.B. nie złożyła zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postepowania, tym samym przyjąć należy, że zaakceptowała treść doręczonego jej postanowienia. W tym miejscu należy podkreślić, że w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 7 i art. 9 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia na gruncie niniejszej sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a., co oznacza, że stronę poinformowano o skutkach upływu trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie. Organ pierwszej instancji nie był zobowiązany dodatkowo do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Należy również przychylić się do argumentacji Ministra opartej na art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, natomiast czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wymaga podkreślenia, iż powodem wydania decyzji o umorzeniu jako bezprzedmiotowego niniejszego postępowania nie jest merytoryczna ocena przedstawionych dowodów, ani "dokonanie dowolnych, zatem nie mających uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń" przez organ. Decyzja tej treści wynika z przepisów prawa, które stanowią, że wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania), wniosek strony uważa się za wycofany. Zakończenie okresu zawieszenia postępowania może nastąpić wyłącznie poprzez złożenie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania, w przeciwnym wypadku organ prowadzący postępowania jest prawnie zobowiązany do uznania wniosku za wycofany. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy należy zauważyć, iż zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w trzyletnim terminie od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądanie wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Przedmiotowe postępowania nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na wniosek strony. Tożsamy skutek następuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, jednakże zgodnie z dyspozycją art. 98 § 2 k.p.a. należy uznać wniosek wszczynający postępowanie za wycofany. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się, iż treść art. 98 § 2 in fine k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to, że niepodjęcie zawieszonego postępowania w określonym terminie skutkuje wycofaniem żądania wszczęcia postępowania. Zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, iż czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14). W rozpoznawanym przypadku nie jest sporne, że w terminie trzech lat od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, wniosek o jego podjęcie nie został złożony. Prawidłowość dokonanego przez organ umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r, sygn. akt I OSK 1180/11, w którym Sąd ten podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 92 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowania w formie decyzji. W konsekwencji organ był zobligowany do umorzenia postępowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że termin wymieniony w treści art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia zobowiązanego do skutecznego dokonania czynności. Jako termin prawa materialnego nie podlega on także przywróceniu. Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.