I SA/Wa 461/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi U.C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku złożonego przez U.C., utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiająca zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] złotych za nieruchomość położoną w obrębie [...], Gmina D., oznaczoną w rejestrze gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, a stanowiącą uprzednio własność U. C.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości z przeznaczeniem na pas drogowy autostrady [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...] złotych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 574/04 oddalił skargę U. C. wniesioną na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. W tym stanie rzeczy pismem z dnia 18 lutego 2007 r. U. C. wystąpiła o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. i wniosła o ustalenie oraz wypłatę należnego jej słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmówił zmiany wskazanych we wniosku decyzji podnosząc, iż możliwość uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. uzależniona jest od zgody strony oraz od uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podał, iż w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (będący jedną ze stron postępowania) – dalej GDDKiA, w piśmie z dnia 10 września 2007 r. zajął negatywne stanowisko w sprawie zgody na zamianę ww. decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec nie wyrażenia przez jedną ze stron postępowania zgody na zmianę ostatecznej decyzji, organ nie może zmienić jej treści, bowiem działanie takie obarczone by było wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Pismem z dnia 29 października 2007 r. U. C. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. Następnie pismem z dnia 16 grudnia 2007 r. U. C. uzupełniła zebrany materiał dowodowy o kserokopie dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do kwestii statusu w postępowaniu wywłaszczeniowym GDDKiA jako wierzyciela, strony postępowania administracyjnego i instytucji wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie dowodziła, że błędne jest twierdzenie Ministra Budownictwa, że ochrona praw nabytych wymaga dla zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zgody GDDKiA, który jako osoba prawna w myśl art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych nie jest dla niej wierzyciele przyznającym uprawnienie spełnienia określonego świadczenia w postaci odszkodowania. Ponadto wskazała, że organ administracji negatywnie rozstrzygający dla niej sprawę decyzja z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość , nie udowodnił w sposób bezsporny prawidłowości dokonanych dotychczas rozstrzygnięć, co do pozbawienia jej pełnego praw własności wynikającego z ustawy o autostradach płatnych- co do słusznego odszkodowania Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2007 r. Organ podtrzymał stanowisko, iż brak zgody GDDKiA, będącego jedną ze stron postępowania, na zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oznacza, że zmiana tej decyzji nie jest dopuszczalna. Odnosząc się do przytoczonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeń organ wyjaśnił, iż wyroki te nie mają związku z niniejszym postępowaniem dotyczącym zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Brak zgody jednej ze stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej oznacza, że nie ma możliwości dokonywania zmian w tym trybie decyzji, a zatem kwestia zaistnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. (kwestia interesu społecznego lub słusznego interesu strony) nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie sprawy U. C. pismem z dnia 6 marca 2008 r. wniosła na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzających, wydanych w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowych postępowań w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oraz podniosła, że stanowisko Ministra Infrastruktury wskazane w zaskarżonej decyzji jest błędne. Na potwierdzenie czego przytoczyła fragment z uzasadnienia Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. uchylającego zaskarżone przez GDDKiA postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 16 stycznia 2006 r., którym Minister uchylił wydane uprzednio przez Wojewodę [...] postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne dotyczące wydania wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zważył,. Iż "przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] powinien mieć na uwadze, że GDDKiA, jako podmiot zainteresowany wykonaniem decyzji wywłaszczeniowej, nie ma statusu wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Skoro zatem GDDKiA, nie może wykonywać decyzji o wywłaszczeniu wspólnie z organem Wojewody, to również po złożeniu wniosku przez GDDKiA do Wojewody o wywłaszczenie z nieruchomości osób nie ma on statusu wierzyciela Skarbu Państwa, co też wynika z ustawowych wykładni tj. art. 30 ustawy o autostradach płatnych i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakładających obowiązek na wojewodę. Skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji, że nie wskazuje ona w uzasadnieniu podstawy prawnej, z której wynikałoby prawo decydowania przez GDDKiA w przedmiocie odszkodowania. Wskazała, że z orzecznictwa sądowego wynika, że w obowiązującym systemie prawnym, tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła ponadto zarzuty odnoszące się do kwestii prawidłowości ustalonego pierwotnie za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowane jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie. Ocena ta znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok. WSA w Warszawie z dnia 28.02.2006 r. sygn. akt III SA/Wa 3231/05 Lex nr 220025, wyrok NSA z dnia 8.04.2008 r. sygn akt II OSK 367/07 niepubl.). Stroną postępowania odszkodowawczego zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2004 r. prócz skarżącej był także Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad –dalej GDDKiA. W tym stanie rzeczy możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wydanej w tym postępowaniu ostatecznej decyzji, uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody GDDKiA. Poza sporem jest, że zgody takiej GDDKiA nie udzielił (pismo z dnia 10 września 2007 r.). Trafnie zatem Minister Infrastruktury, odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. wskazując na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej jej dokonanie. Skoro bowiem niezbędnym warunkiem umożliwiającym dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej jest uzyskanie na to zgody wszystkich stron postępowania, brak zgody choćby jednej ze stron wyklucza zmianę lub uchylenie decyzji w tym trybie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu, iż dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji gdy jedna ze stron nie wyraża na to zgody prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji. Stanowisko to jest zgodne z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktryny (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 706; wyr. NSA z dnia 4.02.1981 r. sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 14 .06.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 679/06 Lex nr 230635). W świetle powyższego za chybiony uznać należy zarzut skarżącej dotyczący braku podstawy prawnej do zajmowania przez GDDKiA stanowiska w sprawie zmiany ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Podkreślić przy tym należy, że status GDDKiA jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nie budzi wątpliwości Sądu. Podnoszony przez skarżąca argument, iż GDDKiA nie posiada statusu wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie dotyczącej wydania wywłaszczonej nieruchomości (co potwierdzał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 400/06) jest bez znaczenia dla występowania przez ten podmiot w charakterze strony w postępowaniu odszkodowawczym. Zważyć bowiem należy, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, zdefiniowane w art. 28 k.p.a. (jako każdego czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), w żadnym razie nie jest tożsame z pojęciem wierzyciela w rozumieniu w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 ze zm.), a więc podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Chybione są również zarzuty skarżącej odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2004 r. należnego jej odszkodowania. Sprawa wysokości przyznanego odszkodowania, jak i ewentualna ocena legalności podejmowanych w toku postępowania odszkodowawczego rozstrzygnięć, nie mają bowiem znaczenia dla oceny trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury, podjętego w wyniku przeprowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. samodzielnego postępowania administracyjnego, którego istotą było jedynie ustalenie, czy zachodzą powody do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na wskazane w tym przepisie przesłanki. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.