I SA/Wa 465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosków T. C. i F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] (Południowa [...]) - odcinek: węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W. w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ( [...]) – odcinek: węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 marca 2007 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał, iż pilna potrzeba realizacji inwestycji wymaga uzyskania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Wyjaśnił przy tym, że inwestycja jest realizowana na podstawie "Porozumienia w sprawie realizacji infrastruktury okołolotniskowej w związku z budową [...] w Porcie L., zawartego w dniu [...] lutego 2004 r. przez Skarb Państwa, Miasto W. i Przedsiębiorstwo [...]. Ponadto realizacja drogi ekspresowej, w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ujęta jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 25, poz. 183). Przedmiotowa nieruchomość, według harmonogramu prac, znajduje się w etapie II podetapie 2 zadania 2c., a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązana była uzyskać prawo do dysonowania terenem na dzień 30 marca 2007 r. Zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem prac, rozpoczęcie robót budowlanych dla odcinka przebiegającego przez ww. nieruchomość przypada na koniec I kwartału 2008 r. Postępowanie wywłaszczeniowe jest natomiast postępowaniem długotrwałym, o nieokreślonym terminie jego zakończenia. W związku z powyższym, jedynie uzyskanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem jej natychmiastowej wykonalności, umożliwi planowe rozpoczęcie inwestycji. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] ([...] Obwodnica W.) - odcinek: [...]" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. C. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 roku, nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że T. C. jest stroną postępowania wywłaszczeniowego i postępowanie powinno toczyć się z jej udziałem, niemniej jednak wniesienie odwołania z uchybieniem terminu obligowało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 kpa. Skarga na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 roku została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 roku sygn. akt I SA/Wa 1597/09. W tym czasie F. D. i T. C. złożyli do Ministra Infrastruktury wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 kpa wskazali na naruszenie przepisów o właściwości, rażące naruszenie prawa oraz wadę decyzji powodującą nieważność tej decyzji z mocy prawa. W uzasadnieniu wskazali, iż na dzień złożenia wniosku wywłaszczeniowego stan przedmiotowej nieruchomości był uregulowany. Nie było wobec tego podstaw do wszczęcia postępowania jak dla nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości - co oznacza, że organ wszczynając postępowanie na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) rażąco naruszył prawo. W ich ocenie przesłanka ta stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2008 roku. Podnieśli również, że na przedmiotowej nieruchomości realizowane będą dwa cele publiczne: budowa drogi ekspresowej i budowa zbiorników retencyjnych. W związku z tym w stosunku do części nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe powinien prowadzić organ wojewódzki na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, natomiast w stosunku do pozostałej części nieruchomości postępowanie wywłaszczeniowe powinno toczyć się na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Oznacza to, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe argumenty uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. na skutek wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, nr [...] - utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 roku, nr [...] - zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia ww. wniosków F. D. i T. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku - z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 roku stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie - po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 roku sygn. akt I SA/Wa 1597/09 oddalającego skargę - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...], Minister Infrastruktury podjął z urzędu postępowanie w sprawie wniosków T. C. i F. D. z dnia [...] sierpnia 2009 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku, nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] (Południowa Obwodnica W.) - odcinek: węzeł [...] - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W. w D., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]] o pow. [...] ha oraz nadającej ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, iż decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Zaś przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku stanowi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. W ocenie Ministra przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku nie został naruszony, ponieważ przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w tym trybie - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienie uzasadnionego przypadku - zostały spełnione. Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 stycznia 2007 roku Wojewoda [...] obwieścił o zamiarze wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2008 roku ogłosił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. We wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie "Porozumienia w sprawie realizacji infrastruktury [...]" zawartego w dniu [...] lutego 2004 roku w W. przez Skarb Państwa, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Miasto W. oraz [...]". Z inicjatywy Ministra Infrastruktury podjęto działania mające na celu usprawnienie komunikacji w rejonie lotniska [...]. We wspomnianym wyżej Porozumieniu w sprawie realizacji infrastruktury [...] w związku z budową [...], Minister Infrastruktury zobowiązał się zapewnić połączenie tego portu z układem transportowym W. szybkim transportem szynowym o dużej częstotliwości. Jego realizacja będzie sfinansowana ze środków budżetu państwa. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad sfinansuje i zrealizuje połączenia drogowe z systemem komunikacji drogowej miasta, w tym m.in. odcinek drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym dla Południowej Obwodnicy W. o przebiegu: węzeł [...]. Obwodnica ta pozwoli stworzyć system właściwych połączeń komunikacyjnych w centrum miasta, jak również spowoduje odciążenie dróg krajowych przebiegających przez miasto, zmniejszy ruch tranzytowy w samym mieście - co w efekcie ułatwi dostępność transportową w ruchu miejskim. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku. Minister uznał też, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe mają nieuregulowany stan prawny, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez konieczności zachowania warunków określonych w art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Reguluje on bowiem kwestię wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i podlega rozpatrzeniu w decyzji orzekającej o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości. Natomiast uznał, że wymaga wyjaśnienia kwestia braku udziału strony w postępowaniu - stwierdzając, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dodał, że system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa – vide wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, LEX nr 55741; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04, LEX nr 168040. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości Minister wyjaśnił, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna - na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - i wydaje decyzje w jego toku wojewoda. Zgodnie z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], położona na terenie Dzielnicy W., przeznaczona została pod inwestycję celu publicznego, tj. "budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod [...] (W.) - odcinek: [...] (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej". Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że inwestycja przewidziana do realizacji na przedmiotowej działce, tj. budowa przepompowni wód opadowych wraz ze zbiornikami retencyjnymi, wchodzi w zakres wskazanej powyżej inwestycji, objętej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku - stanowi jej integralną część. Ponadto, jak już wskazano powyżej, z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku wynika, iż decyzje o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wydaje wojewoda. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie naruszono przepisów dotyczących właściwości. Ponadto Minister stwierdził, iż brak jest również podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. obarczona jest przesłanką nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Oznacza to, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 roku sygn. akt IV SA 941/87, publik. ONSA 1988, nr 1, poz. 30, LEX nr 9986). Podsumowując Minister Infrastruktury stwierdził, że zarzuty skarżących nie są zasadne. Pismem z dnia 14 sierpnia 2010 roku T. C. i F. D. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący w zasadzie powtórzyli zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Dodatkowo wskazali, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej - ponieważ ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 roku utraciła moc z dniem 31 grudnia 2007 roku. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty odnośnie ustalenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...][ lipca 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Ministra przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku nie został naruszony, ponieważ przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w tym trybie, a więc warunek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienia uzasadnionego przypadku, zostały spełnione. Podkreślił również, iż w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2007 roku, sygn. akt I OSK 821/07, publik. CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1399/09, publik. CBOSA. Ustosunkowując się zaś do nowego zarzutu Minister wyjaśnił, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że w myśl art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ustawa ta utraciła moc obowiązującą oraz, że w rozumieniu art. 43 ust. 2 omawianej ustawy przepisami dotychczasowymi są przepisy ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podniósł, iż zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i traci moc, z wyjątkiem rozdziału 6, z dniem 31 grudnia 2007 roku. Jednakże stosownie do art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) art. 45 otrzymuje brzmienie: "Art. 45 Ustawy wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia i traci moc, z wyjątkiem rozdziału 6, z dniem 31 grudnia 2013 roku." Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 roku do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Wobec powyższego organ stwierdził, że ustawa nie utraciła mocy obowiązującej i istnieje możliwość stosowania jej zarówno w wersji pierwotnej, jak również w kolejnych wersjach - przy założeniu, że spełnione zostaną ustawowe przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania w danej jej wersji. Organ dodał, że w myśl art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia utraty mocy przez niniejszą ustawę decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten stanowi jednostkę redakcyjną, nie mniej jednak nie tworzy zupełnej normy prawnej, którą to uzyskamy po analizie całego art. 43 omawianej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ww. ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzje o pozwoleniu na budowę drogi oraz inne decyzje wydane na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy. Przepis ust. 1 omawianego artykułu wyznacza więc ramy czasowe obowiązywania ustawy oraz wskazuje, że akty administracyjne wydane w oparciu o przepisy tej ustawy pozostają w mocy. Natomiast odniesienie się w ust. 2 tegoż artykułu do "przepisów dotychczasowych" dotyczy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a nie - jak twierdzą skarżący - przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym Minister Infrastruktury uznał, że zarzuty zawarte we wniosku z dnia 14 sierpnia 2010 roku nie uzasadniają uznania wadliwości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, określonej w art. 156 § 1 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. C. W obszerny uzasadnieniu skargi zakwestionowała ona prawną możliwość stosowania po dniu 1 stycznia 2008 r. art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jego pierwotnym brzmieniu z uwagi na to, że przepis ten, stosownie do art. 45 tej ustawy, utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2007 r. Stanowisko to skarżąca opierała na szczegółowej analizie przepisów przejściowych zawartych w kolejnych nowelizacjach ustawy. Jej zdaniem w sprawach dotyczących inwestycji drogowych, które zostały wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 18 października 2006 r. zastosowanie winny mieć wyłącznie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). To zaś z kolei oznacza, że organem właściwym do orzekania w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości winien być starosta wykonujący zadania z zakresu administracji, a nie jak w niniejszej sprawie wojewoda. Dodała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wojewoda błędnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, gdy tymczasem dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Stwierdziła też, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz przeznaczenie nieruchomości na realizację celu publicznego – budowę pasa drogowego. Postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało nigdy wszczęte - z powodu nie powiadomienia właścicieli nieruchomości, zaś przedmiotowa nieruchomość tylko w niewielkiej części - około [...] m² - została przeznaczona na realizację pasów drogowych drogi krajowej, natomiast na pozostałej części – [...] m² - mają zostać zrealizowane inne cele publiczne - zbiorniki retencyjne i wewnętrzne drogi prowadzące do nich. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji - w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. - w stosunku do całej nieruchomości (a więc także przeznaczonej pod zbiorniki retencyjne), rażąco narusza przepisy o właściwości. Ponadto skarżąca podniosła, że dopuszczalność wywłaszczenia uwarunkowana jest realizacją celu publicznego, natomiast ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, nie wymienia drogi krajowej jako celu publicznego. Powołała się też na fakt, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. została błędnie pouczona o sposobie zaskarżenia. W oparciu tak sformułowane zarzuty wniosła ona o: - uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], - uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], - stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stoi na stanowisku, że Minister Infrastruktury - badając w trybie nieważnościowym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 roku udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - zasadnie uznał, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także nie jest dotknięta żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy był art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), zwanej także "specustawą". Prawidłowość zastosowanej podstawnej prawnej, a co za tym idzie także właściwość organu (wojewody) w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, zaś podniesione w tym zakresie zarzuty skargi, sprowadzające się do zakwestionowania prawnej możliwości orzekania w niniejszej sprawie w tym trybie są - w ocenie Sądu - całkowicie chybione. Zważyć bowiem należy, że o tym, jaki reżim prawny należy zastosować dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy będącej w toku, w kontekście zmieniającego się prawa, decydują normy prawa intertemporalnego zawarte w przepisach przejściowych aktów nowelizujących. W niniejszej sprawie będą to przepisy zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Artykuł 5 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2006 r. (która weszła w życie w dniu 15 grudnia 2006 r.) stanowił, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1 w jego dotychczasowym brzmieniu. Ustawą, o której mowa w art. 1 była zaś ustawa z 10 kwietnia 2003 r., a jej rozdział 3, zatytułowany "Nabywanie nieruchomości pod drogi", obejmował artykuły od 12 do 23, które zawierały regulacje dotyczące zarówno zasad wszczynania postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, jak również wskazujące organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia (art. 16 ust.1) oraz zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art.17 ust.1). Kolejna nowelizacja specustawy, dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., przewidywała - w art. 6 ust. 1 - że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tego artykułu stanowił zaś, że do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem przepisy przejściowe ustawy nowelizującej z 2008 r. nakazują, dla stosunków prawnych ukształtowanych przepisami obowiązującymi przed nowelizacją, stosować przepisy dotychczasowe, to tym samym, gdy decyzja o lokalizacji inwestycji wydana została jeszcze przed pierwszą nowelizacją ustawy (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie: decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej wydana została w dniu [...] kwietnia 2006 r.), zastosowanie dla ustalenia reżimu prawnego obowiązującego przy rozstrzyganiu sprawy dotyczącej tej inwestycji musi mieć reguła kolizyjna zawarta w art. 5 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej z 2006 r., nakazująca w stosunku do nieruchomości, które objęte były decyzjami o lokalizacji dróg krajowych, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosować przepisy rozdziału 3 ustawy nowelizowanej (a więc także art. 17) w ich dotychczasowym brzmieniu. W tym stanie rzeczy, jako zgodne z prawem należy ocenić zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w jego pierwotnym brzmieniu. Za całkowicie błędny uznać natomiast należy pogląd strony, iż odesłanie do dotychczasowych przepisów, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej z 2006 r., odnieść należy również do pierwotnego brzmienia art. 45 ustawy nowelizowanej (określającego termin utraty mocy ustawy). Celem przepisów przejściowych jest bowiem ustalenie reguł postępowania obowiązujących dla stosunków prawnych ukształtowanych przed wejściem w życie nowych regulacji prawnych tak, by w zmienionej sytuacji prawnej umożliwić zakończenie prowadzonego względem nich postępowania. Artykuł 45 specustawy jest zaś przepisem końcowym (stanowiącym o terminie utraty mocy aktu prawnego), a nie przepisem merytorycznym, w oparciu o który kształtowane są prawa i obowiązki adresatów norm zawartych w ustawie. W tym stanie rzeczy uznanie, że zawarte w przepisie przejściowym odesłanie do stosowania w sprawach nie zakończonych przepisów dotychczasowych rozumieć należy jako odesłanie do pierwotnego brzmienia art. 45 ustawy - nie znajduje w ocenie Sądu żadnego racjonalnego uzasadnienia. Wskazany wyżej przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 grudnia 2006 r.) przewidywał, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podejmowanych w tym trybie rozstrzygnięć ma ustalenie, czy w stosunku do nieruchomości nimi objętych (w stosunku do których uprzednio wydana została prawomocna decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej) wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, a okoliczności sprawy wskazują na zasadność udzielenie zezwolenia na jej zajęcie jeszcze przed zakończeniem procedury wywłaszczenia oraz czy, ze względu na wymogi prawa budowlanego (związane z koniecznością dysponowania gruntem na którym ma być realizowana inwestycja drogowa), niezbędne jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaistnienie ww. przesłanek obliguje bowiem wojewodę do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Zważyć przy tym należy, że dokonując oceny legalności podjętej w trybie art. 17 specustawy decyzji, sąd nie bada prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest ono bowiem odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie - co do jego zgodności z prawem - w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej działki, w tym zarzut objęcia postępowaniem wywłaszczeniowym całości nieruchomości (mimo, że droga ekspresowa ma przebiegać przez jej część), jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż dla terenu na którym znajduje się m.in. działka nr [...] wydana została w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzja Wojewody [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji budowy drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] (W.) – odcinek [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Decyzja ta z dniem [...] grudnia 2006 r. stała się ostateczna. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do ww. działki zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie wywłaszczeniowe - zatem została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących udzielenia przez Wojewodę [...] zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie powołanej wyżej ustawy. Potrzebę wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzasadniał tym, że brak dostępu do terenu uniemożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę oraz rozpoczęcie i prowadzenie na nieruchomości robót zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem rozpocząć się muszą najpóźniej na koniec I kwartału 2008 r. Wskazywał również na finansowanie inwestycji ze środków publicznych i ujęcie jej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 25, poz. 183). Wnioskodawca wskazywał przy tym na znaczenie inwestycji dla odciążenia ruchu tranzytowego przebiegającego dotychczas przez W. i znaczenie, jakie będzie ona miała dla usprawnienia i poprawy ruchu drogowego w mieście. Dodatkowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 11 marca 2010 r. poinformował organ pierwszej instancji o przekazaniu w dniu [...] września 2009 r. terenu budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] wykonawcy robót: firmie [...] i rozpoczęciu prac budowlanych w dniu [...] września 2009 r. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przedstawiona we wniosku argumentacja uprawniała Wojewodę [...] do oceny, że w stosunku do działki oznaczonej nr [...] zaistniał "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, umożliwiający wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie temu rozstrzygnięciu, na podstawie ust. 2 ww. artykułu, rygoru natychmiastowej wykonalności - co oznacza, że spełniona została także druga z przesłanek zastosowania w sprawie przewidzianego w tym przepisie rozwiązania. Ocena ta znajduje potwierdzenie zarówno w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, jak również faktach powszechnie znanych, które stosownie do 77 § 4 kpa nie wymagają dowodu. Powołane przez inicjatora postępowania wywłaszczeniowego okoliczności mają w znacznej mierze taki właśnie charakter, powszechnie bowiem wiadomo, że inwestycja ta ma charakter priorytetowy, a za jej realizacją przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej na terenie Warszawy, poprzez zmniejszenie przebiegającego przez miasto ruchu tranzytowego, co znacznie poprawi bezpieczeństwo mieszkańców stolicy, jak również usprawni komunikację miejską. Należy mieć również na względzie to, że inwestycja ta związana jest z finansowaniem jej ze środków publicznych, co nakłada na inwestora obowiązek wykorzystywania tych środków w ściśle określonych terminach, a organy państwa do czuwania nad racjonalnością ich wydatkowania. Poza sporem pozostaje zaś fakt, że wymóg dysponowania przez inwestora nieruchomością jest niezbędny w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, jeżeli chce on wystąpić o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 tej ustawy) - bez którego to pozwolenia nie może on rozpocząć realizowania inwestycji. W tej sytuacji uzyskanie dostępu do terenu, w trybie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., umożliwi rozpoczęcie i prowadzenie robót bez konieczności oczekiwania na zakończenie długotrwałej procedury wywłaszczeniowej. To zaś pozwoli na przyspieszenie realizacji inwestycji, której termin zakończenia, już w chwili obecnej przekroczył terminy określone w harmonogramie rzeczowym prac. Odnosząc się zaś do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego błędnego pouczenia o sposobie zaskarżenia decyzji organu II instancji, Sąd pragnie zauważyć, że fakt ten nie ma praktycznie znaczenia, gdyż skarżąca w sposób prawidłowy złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast kwestia braku udziału strony - w postępowaniu dotyczącym udzielenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - może być podnoszona (zgodnie z zasadą niekonkurencyjności poszczególnych trybów nadzwyczajnych) tylko we wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podsumowując, należy uznać, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu. Minister Infrastruktury - oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - słusznie stwierdził, że kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z prawem i nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia jej nieważności. Należy taż podkreślić, że wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył on stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadnił też przekonująco swoje decyzje, zgodnie z art. 107 §3 kpa - a Sąd w całości podzielił jego stanowisko. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.