I SA/Wa 473/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Gabriela Nowak Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...].12.1990 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę R., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej R., obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], składającej się z działek o numerach: [...], o łącznej powierzchni [...] ha (decyzja ta dalej powoływana będzie jako decyzja komunalizacyjna). Z wnioskiem o stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpił S. M. W uzasadnieniu podniósł, że jako następca prawny A. M., właścicielki działek nr [...], kwestionuje zasadność podziału tych działek i komunalizację na rzecz Gminy R. powstałych po podziale działek nr [...]. Dla potwierdzenia swoich uprawnień załączył m. in. Akt Własności Ziemi z [...].10.1978 r., z którego wynika, że właścicielką działek nr [...] o pow. [...] ha położonych w J. była A. M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...].06.2009 r. wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...].12.1990 r. Minister uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem nie wylegitymował się on następstwem prawnym po A. M. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym S. M. wykazał, że w dniu 9.01.2009 r. przesłał listem poleconym postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].04.2008 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. M., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...].01.2010 r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...].06.2009 r. i umorzył "postępowanie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dot. ww. nieruchomości". Z uzasadnienia decyzji wynika, że ostatecznie Minister uznał legitymację S. M. do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...].12.1990 r., a odmowę wszczęcia postępowania "nieważnościowego" w takiej sytuacji uznaje za bezprzedmiotową. Od tej ostatniej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. M. W skardze kwestionuje podział działek będących przedmiotem komunalizacji i domaga się zwrotu tych działek, które na podstawie Aktu Własności Ziemi stanowiły własność A. M. W związku z tym wnosi o rozpatrzenie jego wniosku i uchylenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Zarzuty skargi dotyczą bowiem meritum sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, natomiast zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...].01.2010 r. ma charakter proceduralny i o istocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga. Z treści skargi można wywnioskować, że skarżący nie rozumie, o czym i jak rozstrzygnął Minister i domaga się załatwienia jego wniosku co do istoty. Treść rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w drugiej instancji w zakresie umorzenia postępowania budzi też wątpliwości sądu. Bezdyskusyjne bowiem jest, że skarżący jest legitymowany do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...].12.1990 r., co ostatecznie przyznaje również organ, ale nie jest jasne, czy uchylenie własnej decyzji z [...].06.2009 r. i umorzenie postępowania cyt. "w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dot. ww. nieruchomości" prowadzi do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem wniosku skarżącego (indywidualną sprawą administracyjną) było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (komunalizacyjnej) w jej części sprecyzowanej we wniosku. Odmowa wszczęcia takiego postępowania nie była przedmiotem wniosku, nie bardzo więc wiadomo, czego dotyczy umorzenie postępowania, zwłaszcza że zostało ono sprecyzowane jako cyt. "w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dot. ww. nieruchomości". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wyróżnić dwa kierunki odnośnie faz postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeden z nich opowiada się za tym, że podobnie jak przy wznowieniu postępowania "postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia gdy warunki te nie są spełnione" (por. np. wyrok NSA z 13.03.2008 r. I OSK 449/07, LEX nr 505393). Druga linia orzecznicza stoi zaś na stanowisku, że "wykładnia przepisów k.p.a. co do obowiązku wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wadliwa i nie ma oparcia w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25.04.2006 r. I OSK 725/05, LEX nr 209119). Nie rozstrzygając, który z tych kierunków w orzecznictwie jest bardziej przekonywujący zauważyć należy, że opowiedzenie się za jednym z nich rodzi określone konsekwencje, jeśli chodzi o treść rozstrzygnięcia Ministra rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji (art. 127 § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 K.p.a.). Art. 127 § 3 K.p.a. stanowi o odpowiednim stosowaniu w takiej sytuacji przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Odpowiednie stosowanie oznacza, że niektóre przepisy stosuje się wprost, niektóre w ogóle nie znajdą zastosowania, a niektóre należy zastosować z modyfikacjami. Powszechnie przyjmuje się na przykład, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajdzie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje" (por. wyrok NSA z 5.07.2006 r. II OSK 940/05, LEX nr 275527). Decyzja wydana w drugiej instancji przez Ministra na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może więc przyjąć taką treść, jaką przewiduje art. 138 § 1 K.p.a., ewentualnie z modyfikacją dotyczącą rozstrzygnięcia przewidzianego w pkt 2. Opowiedzenie się za kierunkiem orzecznictwa, który przewiduje wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji oznacza, zdaniem sadu, że uchylenie własnej decyzji Ministra o odmowie wszczęcia takiego postępowania z powodu uznania legitymacji strony powinno nastąpić w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylając własną decyzję o odmowie wszczęcia Minister powinien jednocześnie postanowić o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności. Opowiedzenie się zaś za drugim z kierunków orzecznictwa nie dopuszczającym możliwości wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji, oznacza konieczność modyfikacji rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i poprzestanie jedynie na uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie sądu "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących odwołań przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuszcza taką modyfikację art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., podobnie jak np. przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów o odwołaniu (art. 144 K.p.a.). W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest taki pogląd, że w trakcie rozpatrywania zażalenia "(...) stwierdzając wadliwość postanowienia o zawieszeniu postępowania I instancji, [organ II instancji] powinien był postanowienie to uchylić ze wskazaniem przyczyn w uzasadnieniu, powstrzymując się od orzekania "co do istoty sprawy", w wyniku "odpowiedniego" zastosowania przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a." (tak Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 338 oraz NSA w wyroku z dnia 18.06.1996 r. I SA 674/95, ONSA 1997/2/94). W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, Minister mógł zatem poprzestać na uchyleniu własnej decyzji z [...].06.2009 r. w uzasadnieniu wyjaśniając, dlaczego tak uczynił, lub przyjmując pogląd o zakończeniu fazy wstępnej postanowieniem, uchylając własną decyzję jednocześnie powinien postanowić o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności. Zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...].01.2010 r. nie odpowiada żadnemu z tych rozstrzygnięć, a zatem narusza art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż po uchyleniu decyzji I instancji umorzenie postępowania nie było możliwe, albowiem postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności nie stało się bezprzedmiotowe, a "odmowa wszczęcia postępowania" nie była przedmiotem wniosku (sprawą administracyjną). Skoro art. 138 § 2 K.p.a. nie mógł w takiej sytuacji znaleźć zastosowania, to tylko wskazane wyżej rozstrzygnięcia, oparte na odpowiednim stosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. były możliwe. Orzeczenie, po uchyleniu decyzji I instancji, co do istoty sprawy (czyli w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności) również nie było dopuszczalne, gdyż w ten sposób strona pozbawiona zostałaby jednej instancji. Decyzja wydana w I instancji z dnia [...].06.2010 r. narusza zaś art. 157 § 3 K.p.a., gdyż odmawia S. M. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, z powodu braku przymiotu strony w sytuacji, gdy ostatecznie przymiot strony skarżącemu przysługuje, co jest okolicznością bezsporną w świetle postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. M. i Aktu Własności Ziemi z [...].10.1978 r. Obie decyzje zostały więc przez sąd uchylone. W takiej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma otwartą drogę do tego, aby – po uznaniu skarżącego (wnioskodawcy) za stronę postępowania – rozstrzygnąć sprawę co do istoty i orzec w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.