I SA/Wa 480/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej oddala skargę. Rada Miejska w T. uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] ustaliła stawkę procentową do naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości [...]% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu podziału. Stosownie do § 2 tej uchwały do podziałów zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej uchwały stosuje się stawkę dotychczasową w wysokości [...]%. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia 26 maja 2010 r.) złożył Z. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji. Podniósł, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna. Podstawę wydania uchwały stanowił przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., a więc do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej art. 98a, jest niezgodny z Konstytucją. W związku z uznaniem za niekonstytucyjny przepisu stanowiącego delegację do wydania przez organ samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego uchwała wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jest w ocenie skarżącego nieważna. W opinii skarżącego o takim skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przesądza art. 4 Konstytucji oraz ustalone powołane w skardze orzecznictwo Sądu Najwyższego. Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera żadnego zastrzeżenia, które pozwalałoby przyjąć, że nie wywołał on skutków ex tunc, tj. od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji czyli 15 lutego 2000 r. Dlatego w ocenie skarżącego w świetle tego wyroku art. 98 ust. 4 utracił moc od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji i już w dacie wydawania zaskarżonej uchwały była ona pozbawiona podstawy prawnej. Wykazując swój interes prawny skarżący powołał się na decyzję Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nakładającą na skarżącego obowiązek zapłaty opłaty adiacenckiej wynikający z podziału nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. Dodatkowo skarżący podał, że w dniu [...] czerwca 2009 r. wezwał Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia prawa, zatem zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OPS 2/2007 jest uprawniony do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w terminie 60 dni od dnia wezwania, a przed upływem terminu załatwienia wezwania zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Z. K. wskazał ponadto, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała została przez Radę Miasta T. uchylona uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Jakkolwiek uchwała ta została uchylona, żądanie wnioskodawcy nie zostało przez organ spełnione, bowiem obejmuje ono usunięcie stanu niezgodności z prawem - co może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Żądanie to nie obejmuje zaś uchylenia przedmiotowej uchwały. Uchylenie uchwały następuje z mocą ex nunc, tj. uchwała przestaje obowiązywać od momentu jej uchylenia, zaś stwierdzenie nieważności uchwały ma skutki ex tunc, tj. stwierdzenie takie powoduje, że uchwała nie obowiązywała w żadnym momencie. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. OSK 765/2004, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że "nawet uchylona uchwała może być unieważniona już od momentu jej podjęcia, jeżeli była sprzeczna z prawem, a przed uchyleniem wywoływała jakieś skutki." Uchylona uchwała nr [...] bez wątpienia wywoływała skutki, bowiem stanowiła podstawę wydania powołanej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] grudnia 2005 r., w której na podstawie tejże uchwały ustalono opłatę adiacencką obciążającą skarżącego. Zgodnie zatem z cytowanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przed dniem wniesienia niniejszej skargi nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 nie orzekł o niekonstytucyjności przepisu ustanawiającego kompetencję rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona przez Trybunał niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 406/08 wyjaśnił, że zarówno z sentencji jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania w formie uchwały wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego bezspornie wynika, że podmioty wnoszące o zbadanie konstytucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestionowały unormowanie przyznające zarządowi gminy prawo do wydawania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła więc innego przepisu, który choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencje organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Rada Miasta T. wskazała też na fakt podkreślenia przez Sąd w powołanym orzeczeniu, że przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie utracił mocy obowiązującej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06, lecz na mocy art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) i otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto między innymi ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie na mocy art. 1 pkt 2 powołanej ustawy dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do treści którego, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Wskazana ustawa weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 2 kwietnia 2007 r., czyli w czasie, gdy art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami już nie obowiązywał. Wobec tego kompetencja rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału została "przeniesiona" do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nadal obowiązuje. W świetle powyższego Rada Miejska w T. zauważyła, że podejmując zaskarżoną uchwałę o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału działała na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Rada podała, że kwestionowana uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Skoro zaskarżona uchwała została uchylona, organ uznał za bezprzedmiotowe wezwanie skarżącego skierowane w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 (publ. OTK-A 2007/4/37) mogła jeszcze obowiązywać uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r., podjęta na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też na skutek tego orzeczenia sądowego, jak twierdzi skarżący, uchwała ta została wydana bez podstawy prawnej i jako taka jest nieważna. Przypomnieć należy, że kwestionowana uchwała uchwalona została na podstawie obowiązującego w dniu jej podjęcia przepisu art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zważywszy na przedmiot regulacji uchwały, ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej dla nieokreślonej liczby właścicieli nieruchomości na terenie gminy, a tym samym jej abstrakcyjny i generalny charakter jest ona aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Będąc z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji powszechnym źródłem prawa Rzeczypospolitej Polskiej, akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego ma w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od ustawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest dopuszczalne na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W niniejszej sprawie rozważania dotyczące kwestii wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na moc obowiązującą przedmiotowej uchwały rozpocząć należy od analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06 (publ. OTK-A 2007/4/37), na który to wyrok powołuje się autor skargi. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak wynika z uzasadnienia wymienionego wyroku Trybunał stanął na stanowisku, że zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art. 98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła w ogóle upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Podzielić zatem należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 406/08, w którym Sąd ten wskazał, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucją RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy (obecnie jest to wójt, burmistrz lub prezydent miasta) do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału i nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła innego przepisu, który, choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencję organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wymaga też podkreślenia, że w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten był już uchylony. Zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1491). Zgodnie z art. 1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4 tego artykułu. Jednocześnie dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), który stanowi, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości (...)." Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej pozostała, lecz została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 nie zawierał już ustępu 4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art. 98, będąca konsekwencją omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) polegała na dodaniu do art. 98 ustępu 1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ustawodawca utrzymał nadal dotychczasową treść art. 98 ust. 1 uprawniającą radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Odnosząc się zatem do wpływu na byt prawny uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji w ocenie Sądu orzekającego wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej przedmiotowej uchwały rady gminy podjętej na podstawie przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. I OSK 738/09, a także z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1036/09, publ. www.nsa.orzeczenia.pl). Uchwała Rady Miejskiej w T. z [...] lutego 2003 r. nie mogła zatem zostać uznana za nieważną i dlatego w dacie ustalania skarżącemu opłaty adiacenckiej stanowiła podstawę wydania decyzji administracyjnej, jako akt znajdujący się w obrocie prawnym. Oznacza to, że kwestionowana uchwała zachowała swą moc obowiązującą do czasu wejścia w życie uchwały tej Rady z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, derogującej uchwałę poprzednią. Podsumowując Sąd orzekający stanął na stanowisku, że nie można podzielić poglądu skarżącego, że uchwały rady gmin wydawane na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., są nieważne. Oznacza to, że w ocenie Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego, orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, nie powoduje, że automatycznie wszystkie akty prawne, wydane na jego podstawie tracą moc i zostają wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja aktu z obiegu prawnego wymaga bowiem podjęcia odpowiednich kroków prawnych, tj. zainicjowania właściwego dla danego aktu, postępowania. W rozpatrywanej sprawie takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Uchwała Rady Miejskiej w T. nie została uznana za nieważną i w dacie ustalania skarżącemu opłaty adiacenckiej znajdowała się w obrocie prawnym, określając wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Uchwała ta utraciła moc obowiązywania dopiero z dniem wejścia w życie uchwały tejże Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie § 3 tej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.