I SA/Wa 49/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku A.K., o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] uchylającej decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] i orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1974 r., Rep. [...] nr [...], Dziennik KW nr [...] A.K. zbyła na rzecz Skarbu Państwa – [...] Przedsiębiorstwa [...] "[...]" w L. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent Miasta L. zawiadomił A.K. o zamiarze zbycia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], składającej się z działek nr [...] i nr [...], objętych księgami wieczystymi KW nr [...] i KW nr [...], stanowiącej część nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa wyżej wymienionym aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1974 r., informując jednocześnie, iż, stosownie do art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłemu właścicielowi nieruchomości przysługuje prawo zwrotu nieruchomości, wskazując jednocześnie, że wniosek o zwrot można złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, bowiem po upływie tego terminu uprawnienie do zwrotu wygasa, zgodnie z art. 136 ust. 5 powołanej ustawy. W dniu [...] stycznia 2007r. A.K. złożyła w Urzędzie Miasta L. wniosek o zwrot działek nr [...] i nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył do rozpatrzenia powyższej sprawy Starostę P. Starosta P. decyzją z dnia [...] października 2007r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz A.K. prawa własności części nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...], oraz zobowiązał A.K. do zwrotu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [....] zł, na rzecz Gminy Miasta L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2007 r. i orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, iż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po upływie 3-miesięcznego terminu określonego w zawiadomieniu o możliwości złożenia wniosku o zwrot, co oznacza wygaśnięcie prawa do zwrotu tej nieruchomości, stosownie do art. 136 ust. 5. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. A.K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], podnosząc iż jest ona obarczona wadą kwalifikowaną określoną wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Od powyższej decyzji A.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż z akt sprawy nie wynika, że A.K. została pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. zawiadomiona przez Prezydenta Miasta L. o przysługującym jej prawie do zwrotu działek nr [...] i nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa. Organ podał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Minister wskazał, że podstawę wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], uchylającej decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2007r., znak: [...] i orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 2 tej ustawy w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 5 tej ustawy w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Organ nadzoru zauważył, że pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta L. zawiadomił A.K., jako byłego właściciela, o zamiarze zbycia uprzednio wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], składającej się z działek [...] i nr [...] oraz o prawie do zwrotu części tej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Wyżej wymienionym pismem strona została poinformowana, iż wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości można złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, a także o rygorze niezłożenia wniosku w przepisanym terminie w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu. Z potwierdzenia odbioru tego zawiadomienia wynika, iż pismo z dnia [...] czerwca 2006 r. zostało doręczone A.K. w dniu 28 czerwca 2006 r. Strona potwierdziła odbiór pisma własnoręcznym podpisem. Zdaniem Ministra, na podstawie przedstawionych dowodów należy stwierdzić, iż termin trzymiesięczny na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości upłynął w dniu 28 września 2006 r. Organ wskazał, że termin określony w art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ma charakter materialnoprawny i jest terminem nieprzywracalnym. Wiąże on zatem nie tylko strony postępowania, lecz również organ administracji publicznej. Niedochowanie wskazanego terminu wywołuje nieodwracalne skutki dla strony w postaci wygaśnięcia uprawnienia. W ocenie organu nadzorczego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła kwalifikowana wada prawna w postaci rażącego naruszenia prawa, jak również nie wystąpiły pozostałe wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 7 Kpa poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym, a w konsekwencji brak ustalenia prawdy obiektywnej i tym samym naruszenie obowiązku nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 2) przez zaakceptowanie stanowiska Wojewody [...] o doręczeniu A.K. zawiadomienia o prawie wystąpienia o zwrot nieruchomości w dniu 28 czerwca 2006 r. mimo braku w aktach sprawy oryginału dokumentu potwierdzającego odbiór pisma zawierającego zawiadomienie i zakwestionowania przez stronę własnoręczności wpisania daty odbioru pisma mimo że, w złożonym w toku postępowania zeznaniu przez stronę nie zawarto jej oświadczenia potwierdzającego własnoręczność wpisania daty; 3) przez uznanie prawidłowości stanowiska Wojewody [...], mimo braku w aktach sprawy kopii pisma - zawiadomienia o prawie wystąpienia o zwrot nieruchomości podpisanego przez Wiceprezydenta Miasta L. oraz stwierdzenia przez Starostę P. w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego, że kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia przekazana z dokumentacją sprawy nie posiadała daty wskazującej do pisma i z jakiego dnia się odnosi, co podważa moc dowodową dokumentu urzędowego; 4) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, mimo dokonania zawiadomienia w trybie art. 10 Kpa o prawie składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków dowodowych; 5) art. 8 Kpa w związku z art. 10 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez pozorne umożliwienie stronie udziału w postępowaniu i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, mimo złożenia wniosku o przesłuchanie skarżącej na okoliczność wpisania daty w dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki, mimo iż właśnie wpisanie w dokumencie odbioru przesyłki daty 28 czerwca 2006 r. było podstawą wydania decyzji przez Wojewodę [...] i okoliczności wykazanej w zeznaniu strony, iż z zawiadomieniem zapoznała się po powrocie z sanatorium w grudniu 2006 r.; 6) art. 77 Kpa i art. 78 Kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań na okoliczność własnoręcznego wpisania daty w dokumencie potwierdzenia odbioru przesyłki mimo, iż przeprowadzenie tego dowodu nie stanowi zaprzeczenia prawdziwości dokumentu urzędowego i jest to okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne uznanie, że prawo A.K. do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wygasło, z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wniosku, mimo braku prawidłowego ustalenia, że zawiadomienie o prawie złożenia wniosku zostało doręczone w dniu 28 czerwca 2006 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 33 Kpa poprzez uwzględnienie odwołania podpisanego przez T.B. kierownika Oddziału Monitoringu Rynku Nieruchomości działającej na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydenta Miasta L., które wygasło na skutek zakończenia kadencji z dniem [...] listopada 2006 r., tj. dokonaniem wyboru J.K. na stanowisko Prezydenta Miasta L. na drugą kadencję w latach 2006 – 2010 r. W skardze A.K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] uchylająca decyzję Starosty P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] i orzekająca o odmowie zwrotu tej nieruchomości nie jest obciążona żadną z podstaw nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Zgodzić należy się z Ministrem, że Wojewoda [...], rozpatrując i rozstrzygając odwołanie Prezydenta Miasta L. (działającego jako organ Miasta L. – właściciela gruntu), prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w związku z przepisem art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent Miasta L. (właściwy organ w rozumieniu art. 4 pkt 9 i 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] podpisanym przez Wiceprezydenta Miasta L. M.M. upoważnionego przez J.K. do reprezentowania Miasta L. i składania jednoosobowo oświadczeń w sprawach zarządu mieniem (pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2004 r., Rep. [...] nr [...]) poinformował A.K. (poprzedniego właściciela gruntu), że zamierza zbyć nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Organ pouczył stronę, że na podstawie art. 136 ust. 2 ugn przysługuje jej prawo zwrotu części wspomnianej nieruchomości. Organ wskazał, że wniosek o zwrot można złożyć w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia w Urzędzie Miasta L. Organ poinformował stronę o konsekwencjach niezłożenia wniosku o zwrot w ustawowym terminie jakie wynikają z art. 136 ust. 5 ugn. Z uwierzytelnionej przez M.T. pracownika Wydziału Geodezji Katastru i Inwentaryzacji Urzędu Miasta L. kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższego zawiadomienia wynika, że A.K. pokwitowała jego odbiór w dniu 28 czerwca 2006 r. W dniu [...] stycznia 2007 r. A.K. złożyła do Prezydenta Miasta L. wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2007 r. skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie W.O. W dniu [...] listopada 2007 r. pełnomocnik skarżącej W.O. złożyła Staroście P. (organowi wyznaczonemu do załatwienia sprawy o zwrot nieruchomości – postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]) oświadczenie, w którym stwierdziła, że podczas rozmowy z pracownikami Urzędu Miasta L. na pytanie, czy może starać się o zwrot działek uzyskała odpowiedź, że mimo upływu terminu 3 miesięcy może składać wniosek o zwrot. W dniu 26 lutego 2008 r. skarżąca stawiła się w Urzędzie Wojewódzkim w L. wraz ze swym pełnomocnikami W.O. i r. pr. A.J. Podczas spotkania skarżąca oświadczyła, że nie pamięta daty doręczenia zawiadomienia Wiceprezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2006 r. o zamiarze zbycia nieruchomości. A.K. oświadczyła, że zapoznała się z powyższym pismem po powrocie z sanatorium, w którym przebywała od 11 grudnia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. Skarżąca potwierdziła, że na kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma nr [...] widnieje jej własnoręczny podpis. Skarżąca wskazała, że po przejrzeniu korespondencji po powrocie z sanatorium wraz z pełnomocnikiem udała się do Urzędu Miasta L., zgodnie z zawiadomieniem, a po rozmowie z urzędnikami został złożony wniosek o zwrot. Skarżąca stwierdziła, że żaden z urzędników nie wyjaśnił, iż upłynął 3 miesięczny termin na złożenie wniosku (protokół podpisany m.in. przez A.K. i jej pełnomocników W.O. i r.pr. A.J.). W ocenie Sądu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy świadczy o tym, że skarżącej w dniu 28 czerwca 2006 r. zostało doręczone zawiadomienie spełniające wymogi z art. 136 ust. 2 ugn. Skarżąca została też pouczona o treści art. 136 ust. 5 ugn i miała świadomość konsekwencji prawnych wynikających z treści tego przepisu. Wobec tego Wojewoda [...] trafnie uznał, że wniosek złożony Prezydentowi Miasta L. przez A.K. w dniu [...] stycznia 2007 r. został wniesiony z uchybieniem terminu ustawowego, skutkiem czego uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasło. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Nie można zgodzić się ze skarżącą, co do tego, że zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2006 r. nie zostało doręczone A.K. w dniu 28 czerwca 2006 r. oraz że na dowodzie doręczenia nie widnieje jej własnoręcznie wpisana data doręczenia. Sąd zwraca uwagę, że w protokole sporządzonym w dniu [...] lutego 2008 r. w obecności swych pełnomocników oświadczyła wyraźnie, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje jej własnoręczny podpis. Wbrew temu co twierdzi skarżąca data doręczenia – 28 czerwca 2006 r. wskazana na "zwrotce" jest datą wiarygodną, ponieważ jest datą późniejszą niż data zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2006 r. i mieści się pomiędzy widniejącymi na dowozie doręczenia: datą stempla placówki nadawczej (23 czerwca 2006 r.), a datą stempla placówki oddawczej (28 czerwca 2006 r.). W sprawie brak natomiast dowodów, które świadczyłyby o tym, że data doręczenia powyższego zawiadomienia jest inna, niż data podana na z.p.o. (skarżąca nie pamięta, kiedy otrzymała powyższe zawiadomienie – protokół z dnia [...] lutego 2008 r.). To zaś, że skarżąca faktycznie zapoznała się z zawiadomieniem po powrocie z sanatorium (po 31 grudnia 2006 r.) nie ma wpływu na początek biegu terminu do wniesienia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 5 ugn bieg terminu 3 miesięcy uruchamia wystąpienie zdarzenia w postaci otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ugn. Jeżeli zaś chodzi o zarzut niewskazania w dowodzie doręczenia daty pisma, którego on dotyczy, Sąd zauważa, że faktem jest, iż na z. p. o. brak daty pisma stanowiącego przesyłkę listową rejestrowaną, jednakże na "zwrotce" widnieje zapis "[...]", który odpowiada numerowi zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2006 r. Skoro w aktach sprawy brak innego pisma o takim samym numerze, to organ nadzoru słusznie uznał, że zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy dotyczy zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2006 r. Odnosząc się do zarzutu braku przesłuchania skarżącej na okoliczność wpisania własnoręcznej daty 28 czerwca 2006 r. na potwierdzeniu odbioru zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2006 r. trzeba wskazać, że przepis art. 46 § 2 Kpa pozwala na to, aby w pewnych sytuacjach datę doręczenia wpisał doręczyciel, dlatego też – w ocenie Sądu - kwestia osoby wpisującej datę doręczenia, sama w sobie, nie podważa tego, kiedy faktycznie przesyłka została skarżącej doręczona. Dokonując natomiast oceny zarzutu naruszenia art. 33 Kpa na skutek działania T.B. (osoby podpisującej odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2007 r., nr [...]) bez umocowania Prezydenta Miasta L. należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż pełnomocnictwa udzielone przez osobę, która w późniejszym czasie utraciła status mocodawcy (także na skutek wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych) nie wygasają dopóty, dopóki nie zostaną odwołane przez nowego mocodawcę (por. wyroki wydane w sprawach I SA/Wa 470/05, I SA/Wa 496/06, IV SA/Wr 644/07, II SA/Po 596/08, II OSK 1583/09). Z akt sprawy wynika, że J.K. udzielił T.B. pełnomocnictwa w dniu [...] stycznia 2006 r. (zarządzenie Nr [...]), odwołanie zostało natomiast wniesione w dniu [...] listopada 2007 r. (data stempla pocztowego), co świadczy o tym, że odwołanie zostało wniesione przed wskazywanym przez skarżącą dniem przeprowadzenia drugiej tury wyborów ([...] listopada 2006 r.). Nie sposób pominąć i tego, że ustawa samorządowa przewiduje zasadę ciągłości sprawowania przez prezydenta miasta funkcji organu wykonawczego gminy. Zgodnie bowiem z art. 29 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie kadencji prezydenta miasta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego prezydenta. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.