I SA/Wa 492/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. V., A. V. i J. V. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. V., A. V. i J. V. solidarnie kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne. Zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]., Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] grudnia 1966 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m², zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. V., B. V. i R. V. Odszkodowanie przyznano I. M. Wnioskiem z [...] grudnia 2004 r., uzupełnionym pismem z [...] lutego 2005 r., A. V. (spadkobierca współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie nieważnościowe prowadzone z wniosku A. V. W uzasadnieniu organ stwierdził, ze zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z uwagi na fakt, że weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana przez organ już nieistniejący, tj. przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. I tak, w niniejszej sprawie organem tym jest, zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ww. ustawy). Skoro więc postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury, to należało je umorzyć w trybie art. 105 § 1 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem A. V., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na decyzję Ministra z [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. V., M. V. oraz J. V., reprezentowani przez adw. K. N., zarzucając naruszenia art. 19, 65 oraz 105 Kpa poprzez ich zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo skarżący stwierdzili, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są wojewodowie, a tym samym organem wyższego stopnia jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2011 r., obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury, a następnie w II instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, prowadzili bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez nich decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 Kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, art. 97 § 1 pkt 1 Kpa bądź art. 105 Kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § Kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zarówno Minister Infrastruktury, jak i w II instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, skierowali decyzje do zmarłej – w dniu [...] kwietnia 2011 r. – L. M. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi I instancji w dacie wydawania decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organu I i II instancji skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Powyższe oznacza, że organy w niniejszej sprawie rażąco naruszyły przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 Kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ppsa, w zw. z art. 119 pkt 1 i 120 ppsa, orzekł jak w sentencji.