I SA/Wa 522/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zatwierdzenia projektu wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do sprzedaży bezprzetargowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 marca 2016 r. W. G. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie uchylenia uchwały z dnia [...]września 2014 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do sprzedaży bezprzetargowej wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu w którym umieszczony jest lokal przy ul. [...], którego najemcą jest skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą w branży: salon [...]. Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie sprawy. Lokal użytkowy o pow. 47,26 m2 usytuowany jest na parterze w budynku wielolokalowym położonym w [...] przy ul. [...] (dz. ew. nr [...],[...] obręb [...]). W lokalu prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie usług [...]. Wejście do lokalu odbywa się od ul. [...]. Lokal znajduje się poza głównymi ciągami handlowo-usługowymi ustalonymi w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie określenia głównych ciągów handlowo-usługowych na terenie dzielnicy [...] oraz w uchwale Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie wyłączenia ze sprzedaży na rzecz najemców lokali użytkowych usytuowanych w ciągach handlowo-usługowych określonych w uchwale w sprawie określenia głównych ciągów handlowo-usługowych na terenie Dzielnicy [...]. W dniu 12 maja 2010 r. Burmistrz Dzielnicy [...] ogłosił konkurs na wynajęcie przedmiotowego lokalu. W wyniku konkursu w dniu 14 lipca 2010 r. zawarta została ze skarżącą umowa najmu przedmiotowego lokalu na okres 3 lat - do dnia 13 lipca 2013 r. Następnie w dniu 17 lipca 2013 r. zawarto ze skarżącą kolejną umowę najmu na okres 3 lat od dnia 14 lipca 2013 r. do dnia 13 lipca 2016 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. skarżąca wystąpiła o umożliwienie jej wykupu w drodze bezprzetargowej wynajmowanego lokalu użytkowego. Jak wynika z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] przychylił się do realizacji sprzedaży przedmiotowego lokalu z zastrzeżeniem, że sprzedaż zostanie zrealizowana jeszcze w 2014 r., a najemca dokona jednorazowej wpłaty należności za wykup lokalu. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zatwierdził projekt wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do sprzedaży bezprzetargowej wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, w którym umieszczony jest przedmiotowy lokal na rzecz skarżącej pod warunkiem jednorazowej wpłaty należności stanowiącej wartość lokalu. W dniu 3 października 2014 r. Zastępca Prezydenta [...] zaakceptował projekt wykazu lokalu użytkowego do sprzedaży w trybie bezprzetargowym a następnie w dniu 22 października 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] jednogłośnie orzekł o wycofaniu projektu uchwały z posiedzenia Zarządu. Następnie Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchylił przytoczą na wstępie uchwałę własną z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W tych okolicznościach W. G. pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały [...] listopada 2015 r. nr [...] i podjęcie dalszych działań w celu sprzedaży lokalu. Zarząd Dzielnicy [...] pismem z dnia 28 stycznia 2016 r. udzielił negatywnej odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W skardze z dnia 10 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca W. G. zarzuciła naruszenie: 1) § 1 i 2 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych oraz postanowień Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2008, w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży w drodze bezprzetargowej znaczenie mają inne kryteria niż ustawowe przeszkody wyłączające sprzedaż lub uzależniające sprzedaż od uzyskania uprzedniej zgody właściwych organów; 2) § 2 ust 2 punkt 1 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, przez pominiecie faktu, iż lokal uzyskał wymaganą liczbę punktów w punktowej kwalifikacji (tj. 50 pkt), której zasady określa Zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2008, w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, która przeznacza lokal do sprzedaży; 3) § 2 ust 2 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2007 r zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych oraz § 2 ust 2 punkt 1 Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., przez niedotrzymanie terminu do przedłożenia do zaopiniowania radzie dzielnicy; 4) art. 7 w zw. z art 87 § 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na niestanowiącej źródła prawa opinii Zakładu Zagospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...]; 5) art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie najemców sąsiadujących ze sobą lokali. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie zarzutów skargi. W rezultacie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w związku z naruszeniem jej interesu prawnego, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż uzasadnienie ww. uchwały wskazuje na wydanie jej pomimo braku ustawowej podstawy prawnej do jej uchwalenia, co jest istotnym, w ocenie skarżącej, naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej albo akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ppsa w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) – Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, czym wypełniła formalny warunek do złożenia skargi do Sądu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w sprawie uchylenia powołanej na wstępie uchwały własnej z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona na podstawie art 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm., dalej jako: usg), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Jednocześnie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem - to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi - a nie w przyszłości - naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por.: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114;. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2451/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Przy czym przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, osobisty, konkretny, realny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ponadto związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków i to następstwo bezpośrednie, a nie tylko pośrednie (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Skarga dotyczyła bowiem uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], której przedmiotem było uchylenie uchwały z dnia [...] września 2014 r., dotyczącej jedynie zatwierdzenia projektu wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do zbycia. Uchwała ta została wydana na podstawie § 2 pkt 2 uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w sprawie sprzedaży lokali użytkowych w domach wielolokalowych, który stanowi, że projekty wykazów lokali przeznaczonych do sprzedaży, w drodze przetargu oraz w drodze bezprzetargowej, zawierające lokale o liczbie punktów nie mniejszej niż ustalona przez Prezydenta [...] w zarządzeniu o którym mowa w ust. 1, sporządzają zarządy dzielnic [...] na podstawie rankingu wynikającego z punktowych zasad kwalifikacji oraz: 1) przesyłają do wiadomości Prezydenta [...] który, w terminie 14 dni od daty otrzymania, może wyłączyć ze sprzedaży lokal ujęty w projekcie wykazu, a następnie 2) przedkładają, po upływie terminu o którym mowa w ust. 1, do zaopiniowania radzie dzielnicy, po uprzednim usunięciu z nich lokali wyłączonych przez Prezydenta [...]. Wykazy lokali przeznaczonych do sprzedaży, w drodze przetargu oraz w drodze bezprzetargowej, sporządza zarząd dzielnicy m.st. Warszawy i podaje do wiadomości publicznej, zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, ze zm., dalej jako: ugn) po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej komisji rady dzielnicy (§ 2 pkt 4 ww uchwały). Podkreślenia wymaga, że uchwała zatwierdzająca projekt wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do sprzedaży bezprzetargowej stanowi tylko element procedury podejmowania decyzji o przeznaczeniu określonego lokalu użytkowego wchodzącego w skład gminnego zasobu. Uchwała zatwierdzająca projekt wykazu lokalu użytkowego jest aktem podejmowanym na wstępnym etapie wewnętrznej procedury podejmowania przez organ tego typu decyzji o przeznaczeniu lokalu użytkowego do sprzedaży. Tego typu uchwała nie odnosi się do uprawnień podmiotów zewnętrznych. Jej przedmiotem jest jedynie zatwierdzenie projektu wykazu lokalu użytkowego do sprzedaży. Tym samym, inaczej niż uchwała zatwierdzająca "wykaz", uchwała zatwierdzająca jedynie "projekt wykazu" lokalu użytkowego nie powoduje ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków z przygotowywaniem lokalu użytkowego do sprzedaży. Skarżąca nie wykazała również, by w wyniku ww. uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego, tj. by w wyniku wydania tej uchwały został naruszony przepis prawa materialnego odnoszący się do niej bezpośrednio poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią konkretnych obowiązków. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ugn właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości "wykaz" nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Art. 35 ust. 2 ugn podaje jakie informacje winny znaleźć się w wykazie, między innymi są to informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, do oddania w wieczyste użytkowanie, jak też informacje dot. terminu złożenia wniosku przez strony, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dotyczyła uchylenia uchwały o zatwierdzeniu "projektu wykazu" lokalu użytkowego do sprzedaży. Powyższe oznacza, że lokal użytkowy nie został jeszcze przeznaczony do sprzedaży, bo nie został zamieszczony w "wykazie". Oznacza to również, że skarżącej nie przysługują żadne uprawnienia do domagania się na drodze postępowania administracyjnego jakichkolwiek działań ze strony organu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Wskazać należy, że do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa wyżej, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, i które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela, jakim jest gmina. Z powyższego wynika, że sprzedaż lokalu użytkowego jest poprzedzona przeprowadzaną przez gminę procedurą, której wynikiem ma być sprzedaż lokalu użytkowego w drodze przetargowej czy w drodze bezprzetargowej. Zaskarżona uchwała uchyliła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wykazu lokalu użytkowego przeznaczonego do zbycia, a ten miał dopiero zostać przedłożony do zaopiniowania radzie dzielnicy (§ 2 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.). Dopiero wykazy lokali przeznaczonych do sprzedaży sporządza zarząd dzielnicy [...] i podaje do wiadomości publicznej zgodnie z art. 35 ugn po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej komisji rady dzielnicy. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, a tym samym skarga podlega odrzuceniu, natomiast podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie; szersze odnoszenie się do każdego z nich pozostaje bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ppsa orzekł jak w sentencji.