I SA/Wa 524/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r. nr KOX/5656/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej uchyla zaskarżone orzeczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") orzeczeniem z 24 listopada 2020 r., nr KOX/5656/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. R. (dalej jako "Użytkownik wieczysty") o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w W. przy ul. [...], związanego z lokalem mieszkalnym nr [...], jest nieuzasadniona, w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) – umorzyło postępowanie w sprawie. Orzeczenie Kolegium zapadło przy następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] pismem z 23 listopada 2018 r. wypowiedział Użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej powyżej nieruchomości, proponując wnoszenie opłaty w nowej wysokości od dnia 1 stycznia 2019 r. Wobec powyższego, pismem z 31 grudnia 2018 r., Użytkownik wieczysty złożył do Kolegium wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Orzeczeniem z 24 listopada 2020 r., nr KOX/5656/Po/19, Kolegium umorzyło postępowanie zainicjowane w tej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Przyjmując, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r., i nie zostało zakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 stycznia 2019 r., Kolegium uznało, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem, co uprawniało do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. W pouczeniu orzeczenia Kolegium zawarło informację, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia Kolegium strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Kolegium jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Pismem z 2 lutego 2023 r. skargę na ww. orzeczenie Kolegium wniosło Miasto [...] (dalej jako "Skarżąca"), zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy nie miał on zastosowania w sprawie niniejszej z uwagi na okoliczność, że przepis ten odnosi się do postępowań o aktualizację opłaty rocznej i nie obejmuje swym zakresem spraw o ustalenie stawki procentowej i opłaty w trybie art. 221 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że wypowiedziano i skutecznie doręczono wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W., tym samym art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Na dowód powyższego Skarżąca załączyła do skargi kopie pism Urzędu [...] z dowodami odbioru do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Mając na uwadzę powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21, oraz 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, wszystkie postanowienia dostępne na portalu CBOIS, www.cbois.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, który podziela również skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może jednak szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). Zauważyć należy zatem, że Skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego (wniosła go w terminie wskazanym w pouczeniu), który został następnie prawomocnie odrzucony przez ten sąd (vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w W. z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...]). Skoro tak, sąd administracyjny przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uznając, że została ona złożona w terminie. Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Kolegium Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Kluczową kwestią dla oceny legalności orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest prawidłowa wykładnia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "ustawa z 31 stycznia 2019 r."), zgodnie z którym, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (art. 4 ust. 1), natomiast postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty, które jest niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. umarza się (art. 4 ust. 2). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, którymi są: 1) wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz 2) brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. (vide: wskazane powyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21). Z kolei, przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1, w sytuacji gdy postępowanie to nie zostało zakończone na dzień 13 lutego 2019 r. (dzień wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.). Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy z 31 stycznia 2019 r.), które wprowadziły jednak wyjątek od powyższej zasady. W powyższej cytowanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej na wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. odnosi się do całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym, a nie tylko do określonej części udziału w tym prawie. Trzeba bowiem pamiętać, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym, niepodzielnym. Przysługuje do danej nieruchomości jako całości a zasady jego ustanawiania są jednakowe dla każdego z użytkowników wieczystych. Każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. Jak wyjaśnił to NSA w przywołanym powyżej orzeczeniu, przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, gwarantuje użytkownikom wieczystym zachowanie uprawnienia do rocznej opłaty przekształceniowej na poziomie dotychczasowej (sprzed jej wypowiedzenia) opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z punktu wiedzenia funkcji gwarancyjnej powyższej normy prawnej istotne jest zatem ustalenie czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzienia dotychczasowej opłaty rocznej wszystkim użytkownikom wieczystym. Nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa jest bowiem sytuacja, w której wysokość opłaty rocznej może być różnie ukształtowana dla poszczególnych użytkowników wieczystych. Co równie istotne, przesłanki z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. warunkujące możliwość umorzenia takiego postępowania muszą być spełnione łącznie. Zważyć następnie wypada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wyjaśnić należy przy tym, że właściwy organ, czyli w świetle art. 11 ust. 1 u.g.n. - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent [...]), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega natomiast w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn kt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma ono więc hybrydowy charakter – przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2019 r., sygn akt II SA/Łd 537/19, LEX nr 2745317). Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. W konsekwencji uznać należy, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje formalnie wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy, Prezydent [...] przekazał w dniu 29 listopada 2019 r. do Kolegium wniosek Użytkownika wieczystego dotyczący ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości. Wobec tego przyjąć należy, że postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane po 5 października 2018 r., tak jak wymaga tego przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Słusznie więc Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie przedmiotowa przesłanka została wypełniona. Zdaniem Sądu, poza sporem pozostaje również kwestia dotycząca niezakończenia postępowania aktualizacyjnego do daty wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. (co miało miejsce 13 lutego 2019 r.). Jak wynika z akt sprawy, w tej dacie nie doszło bowiem do zawarcia ugody przez strony, ani do wydania rozstrzygnięć, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Sąd stwierdza jednak, że Kolegium nie ustaliło czy została spełniona druga z przesłanek tj. czy wypowiedzenie zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Okoliczność ta budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza w świetle twierdzenia Skarżącej, że wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W. zostały skutecznie doręczone. Na dowód powyższego Skarżąca przedstawiła przy skardze zwrotne potwierdzenia odbioru, które winny zostać ocenione przez organ w toku postępowania. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaniechanie wyjaśnienia powyższych kwestii przez Kolegium sprawia, że wydane orzeczenie o umorzeniu postępowania jawi się na obecnym etapie sprawy jako przedwczesne. Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej ma ten skutek, że nie jest obecnie wiadomym czy doszło do spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Nie można bowiem przyjąć, że spełnienie tylko jednej z nich jest wystarczające do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.