I SA/Wa 527/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. G., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w D., gmina [...], zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, w tym m.in. działki nr [...] położonej w D., polegającym na wydzieleniu gruntów pod drogę ul. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka [...]. Następnie Burmistrz postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, zgodnie ze wstępnym projektem podziału. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. G. złożyła zażalenie. W uzasadnieniu podniosła zastrzeżenia co do wielkości powierzchni gruntu polegającej wydzieleniu z całości działki, gdyż działki wydzielone pod drogi stanowią ponad 1/4 powierzchni całej nieruchomości. Rozpatrując zażalenie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem aby można było pozytywnie zaopiniować projektowany podział nieruchomości, należy ustalić jego zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., poz. [...]). Z rysunku planu wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza, [...] - zabudowa usługowa nieuciążliwa, [...] - istniejąca droga publiczna klasy dojazdowej i [...] - projektowana droga publiczna klasy lokalnej - droga do obsługi ruchu lokalnego drogi klasy ekspresowej [...]. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Organ II instancji wskazał, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje taki cel dla danej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy, podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części sołectwa [...] oraz części sołectwa [...], zatwierdzonego powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2017 r. Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 ustawy. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Postępowanie w sprawie zaopiniowania projektu podziału zostało w niniejszej sprawie wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. wydzielenie gruntu pod drogę gminną. W związku z powyższym organ uznał, że podział przedmiotowej nieruchomości będzie służył realizacji celu publicznego. Zdaniem organu II instancji ustawodawca wskazał, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W niniejszej sprawie proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dlatego też należało utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze wstępnym projektem podziału. W odniesieniu do wniesionego zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że wszelkie zarzuty związane z błędnym zaprojektowaniem w planie przebiegu drogi winny być podnoszone w procedurze uchwalania tego planu. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał treść art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1945) oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji. Oznacza to, w ocenie organu odwoławczego, że organy gminy oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. G. W uzasadnieniu podtrzymała swoje zażalenie złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące wielkości powierzchni gruntu podlegającej wydzieleniu z całości działki nr [...] o pow. [...] ha. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 7-9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wyjaśnił, że w jej przekonaniu wszystkie wyżej wymienione artykuły nie zostały spełnione, zarówno w procesie tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego, jak również w momencie ich uchwalania oraz obecnie przez bezkrytyczne egzekwowanie powstałego prawa, legalizując błędy samorządu lokalnego. Skarżąca podniosła, że wartości powierzchni gruntów do wydzielenia pod drogi zostały zawyżone na jej niekorzyść i bez racjonalnego uzasadnienia. Wyjaśniła, że w przeszłości już raz była odbierana jej część działki pod budowę drugiej nitki drogi krajowej [...] ([...]). Jest właścicielką tego gruntu od kilkudziesięciu lat, wraz z rodzicami inwestowali w infrastrukturę tego terenu poprzez budowę sieci gazowej, sieci telefonicznej i elektrycznej (do słupów elektrycznych zakupionych przez rodzinę skarżącej zostało podłączonych kilka nowo powstałych domów). Partycypowali w kosztach oświetlenia części uliczki. Inwestowali przy równaniu i utwardzaniu terenu pozostawionego pod drogę. Dlatego skarżąca nie może pogodzić się z sytuacją, w której wieloletnie zaniechania i niekompetencja urzędników, pozostawiająca nowo powstające osiedle samemu sobie i bez zagospodarowania danego terenu, skutkuje zubożeniem własności jej i jej rodziny. W ocenie skarżącej w jej przypadku duże znaczenie ma, czy pozostawiony po podziale grunt będzie miał obszar [...] ha, czy [...] ha. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia stanowił art. 93 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 powołanej ustawy, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Jednakże zgodnie z treścią ust. 3 art. 97 ustawy podziału nieruchomości można także dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie w sprawie geodezyjnego podziału należącej do skarżącej nieruchomości wszczęte zostało z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2019 r. miało ono na celu wydzielenie "gruntów pod drogę ul. [...], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka [...]". W pierwszej kolejności zatem rozważenia wymaga, czy w takim przypadku w ogóle postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno być wydawane. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie istnieją w tym względzie rozbieżności. Część składów orzekających wyraża bowiem pogląd, że wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział jest konieczne zarówno w sprawach, w których postępowanie wszczęte zostało z urzędu, jak i w sprawach prowadzonych na wniosek (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1611/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1115/17). Wskazuje się w tych orzeczeniach m.in. na zmianę stanu prawnego wywołaną wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), gdzie w odróżnieniu od uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia [...] lutego 1998 r. nie znalazł się już przepis wyłączający konieczność opiniowania podziałów dokonywanych z urzędu. W części natomiast orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się na zbędność wydawania opinii o zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy podział ów prowadzony jest z urzędu. Zwraca się mianowicie uwagę, że nie ma potrzeby, by ten sam organ, który zatwierdza podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami miejscowego planu. W takiej bowiem sytuacji wystarczy jego ocena, że wymagana zgodność występuje, po czym zlecenie geodecie uprawnionemu opracowanie projektu podziału i jeżeli projekt ten będzie spełniał wymagania przewidziane w § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] grudnia 2004 r., zatwierdzenie podziału (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 450/14, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 649/17, 29 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 650/17, 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 911/18, 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I sygn. akt I OSK 1433/18). Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Nie sposób bowiem doszukać się powodu dla odrębnego wypowiadania się przez ten sam organ o zgodności proponowanego podziału z planem, jak tylko w celu uniknięcia kosztów opracowania projektu w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych przez stronę inicjującą postępowanie w sprawie podziału - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zachowującej aktualność uchwale składu pięciu sędziów z dnia 1 marca 1999 r. o sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999/3/84), wyjaśniającej charakter postanowienia opiniującego, o którym mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie postępowanie podziałowe wszczęte zostało z urzędu, to wydanie w nim postanowienia opiniującego zgodność planowanego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego było niedopuszczalne. Podjęte zatem w tych uwarunkowaniach postanowienie Burmistrza i utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego narusza art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organów nie uprawniał. Już zatem tylko z tych przyczyn, postanowienie to wino być uchylone. Niezależnie od powyższego, nie sposób nie zwrócić uwagi, że przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania podziałowego, jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2019 r., było wydzielenie "gruntów pod drogę ul. [...], oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka [...]." Przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania nie była zatem objęta droga publiczna klasy lokalnej - droga do obsługi ruchu lokalnego drogi klasy ekspresowej [...]. Mimo tego zaskarżone postanowienie swoim przedmiotem objęło wydzielenie drogi do obsługi ruchu lokalnego drogi klasy ekspresowej [...] (czyli projektowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha). W ocenie Sądu takie działanie organu I i II instancji, polegające na rozszerzeniu przedmiotu postępowania poza przedmiot określony w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania podziałowego, jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Podkreślić należy, że także ze znajdującej się w aktach sprawy "Analizy zgodności projektu podziału..." z dnia [...] sierpnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że "Celem projektowanego podziału nie jest powstanie nowych działek budowlanych, a jedynie wydzielenie z istniejących działek budowlanych niewielkich działek przeznaczonych pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej ul. [...]" (str. 4 opracowania). Także petitum zaskarżonego postanowienia dotyczy jedynie działki nr [...] o powierzchni [...] ha (str. 1 postanowienia). Dopiero z treści uzasadnienia wydanego postanowienia wynika, że dotyczy ona także projektowanej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, mimo że nie była ona objęta przedmiotem wszczętego z urzędu postępowania. Podkreślić należy, że dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej, organy władczo ingerują w konstytucyjne prawo własności i dlatego szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność przedmiotu wszczętego z urzędu postępowania, a także wyjaśnienie, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje niewyjaśniona przez organ kwestia polegająca na tym, że inwestycja objęta planem z dnia [...] października 2017 r. czyli budowa drogi klasy ekspresowej [...], jak wynika z powszechnie znanych informacji ([...]) nadal jest na etapie projektowym i nie wiadomo jeszcze, kiedy ostatecznie będzie realizowana. W takiej sytuacji, również z tego powodu objęcie zaskarżonymi postanowieniami działki nr [...] byłoby w zasadzie bezprzedmiotowe, gdyż cel publiczny, przewidziany w planie nie ma być w najbliższym czasie zrealizowany. Do dokonania natomiast z urzędu podziału nieruchomości nie wystarczy, by podział ten był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykazanie, że podział ten zmierza do realizacji celu publicznego. Przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawiera dodatkową przesłankę "niezbędności", która powinna być wykazana przez inicjatora podziału będącego w rozpatrywanej sprawie jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. Oznacza to, że podział nieruchomości z urzędu dopuszczalny jest tylko dla realizacji celów publicznych i to w zakresie niezbędnym dla realizacji tego celu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1469/07). Ze względu na zawarte w skardze zarzuty wyjaśnić jeszcze należy, że na etapie wydzielenia z urzędu działek pod realizację przewidzianego w planie miejscowym celu publicznego nie ma już miejsca na dywagacje co do zasadności przepisów planu, bo te pozostają (z mocy ustawy czyli ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. j. z 2020 r. Dz. U. poz. 293) przepisami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy; są zatem przepisami wiążącymi zarówno dla każdego obywatela, organów gminy, jak i dla Sądu. Żaden przepis prawa nie zezwala organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.