I SA/Wa 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], przyznał D. R. zasiłek stały od 1 lutego 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Orzekł, że kwota należnych świadczeń za okres II 2014 r. – X. 2014 r. w łącznej wysokości [...] zł zostanie przesłana w miesiącu XI.2014 r. Ponadto w pkt II orzekł o opłacaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne za wskazany okres ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności i jej dochód jest niższy od kryterium osoby samotnie gospodarującej. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. zasiłek stały przysługuje w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej tj. [...] zł, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł, a niższa niż [...] zł. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że ustalił, że D. R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie posiada uprawnień do własnego świadczenia rentowego ZUS. Organ wskazał także, że ww. na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. na skutek odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] grudnia 2014 r. Prezydent zaznaczył także, że pierwszorazowy wniosek o przyznanie zasiłku stałego ww. złożył w dniu 18 lutego 2014 r., a sam wyrok dostarczył organowi w dniu 3 lutego 2014 r. (uprawomocniony w dniu 3 marca 2014 r.). Prezydent w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał również, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Zatem w ocenie organu I instancji, od daty złożenia wniosku i wyroku sądowego ww. nabył prawo do zasiłku stałego. Organ odnosząc się do sytuacji materialnej wnioskodawcy wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego ustalił, że źródłem dochodu D. R. stanowi zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r., który w myśl ww. przepisów stanowi jego dochód. W związku z tym organ ustalił, że dochód ww. w okresie od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. wynosi [...] zł miesięcznie, wobec tego zasiłek stały od 1 lutego 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. przysługuje ww w wysokości 389 zł miesięcznie. Ponadto Prezydent wskazał, że w okresie od 1 lutego 2014 r. do 31 października 2014 r. ww. wypłacone zostały świadczenia w formie zasiłku stałego w łącznej wysokości [...] zł, natomiast należna kwota świadczeń za ten okres wynosi [...] zł. Kwota należnych, a niewypłaconych świadczeń za ww. okres w wysokość [...] zł zostanie wypłacona ww. w listopadzie 2014 r. Od powyższej decyzji D. R. złożył odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z przyznaniem świadczenia w formie zasiłku stałego od lutego 2014 r. W jego ocenie, zasiłek stały powinien otrzymywać z wyrównaniem za okres od 1 czerwca 2012 r. do stycznia 2014 r., w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. st. [...] z dnia [...] listopada 2014 r., podtrzymując w całości argumentację organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z obowiązującymi przepisami z woli ustawodawcy, organ I instancji nie ma możliwości przyznania zasiłku stałego wstecz, za okres sprzed daty złożenia wniosku przez stronę pierwszego wniosku o przyznanie tej formy pomocy. W tym zakresie organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 864/11. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. R.. W uzasadnieniu skargi kolejny raz zaznaczył, że domaga się wypłaty zasiłku stałego zgodnie z wyrokiem Sądu od czerwca 2012 r. do stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W zakresie wniosku organu dotyczącego trybu rozpoznania skargi skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 pkt 1 ustawy za "całkowitą niezdolność do pracy" należy rozumieć m.in. legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż skarżący spełnia przesłanki do przyznania zasiłku stałego oraz, że wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w [...], [...] Wydział [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. na skutek odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do [...] grudnia 2014 r. Ponadto organy rozstrzygające sprawę przyjęły, że skoro wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją złożony został w dniu 18 lutego 2014 r. to skutkuje to przyznaniem tego świadczenia począwszy od dnia 1 lutego 2014 r. Zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie przyjęły, że złożenie wniosku w dniu 18 lutego 2014 r. o przyznanie zasiłku stałego wraz z odpisem ww. wyroku stanowiło podstawę do przyznania zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2014 r., na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. W ocenie Sądu wyrażone w niniejszej sprawie stanowisko koresponduje także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, OTK A 9/07/106, którym Trybunał orzekł, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Zaznaczyć również należy, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) obowiązują podobne jak na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasady przyznawania świadczeń związanych z niepełnosprawnością (art. 16 i art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odpowiednio art. 37 i art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), albowiem jednym z warunków ich uzyskania jest ustalenie niepełnosprawności przez odpowiedni organ w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał stwierdził, że "niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek (pielęgnacyjny)". Podkreślić należy także, że z art. 87 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, wynika, że jej przepisy są źródłem prawa i stosuje się je bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Za bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji przez sądy opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku. Bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, jako najwyższego prawa jest regułą, a wyjątek ma miejsce wtedy, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Artykuł 69 Konstytucji RP stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z powołanego przepisu expressis verbis wynika, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia takim osobom stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały jest świadczeniem okresowym (miesięcznym), a jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej bieżącej egzystencji. Celu tego w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego, nie spełnia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdy poprzednie orzeczenie utraciło ważność, a takie skarżący w niniejszej sprawie posiadał. Podkreślił to na tle art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku, stwierdzając, że "powołanego przepisu nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, a która - łącznie w dwóch różnych postępowaniach - ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja jest niespójna, nielogiczna w zakresie: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego". Z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w ustawowym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe. W orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 743/05, ONSAiWSA 2006/6/177) Naczelny Sąd Administracyjny (na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r.) stwierdził, że "w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku". Zaznaczyć należy, że co prawda przedstawiony pogląd został wyrażony na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., to jednak z uwagi na tożsamość treści art. 43 ust. 6 ustawy z 1990 r. z art. 106 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., należy uznać go za aktualny. Trafność i zasadność tego poglądu znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych na gruncie ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 713/07, LEX nr 372640; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 613/08, LEX nr 504797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 336/10, LEX nr 753783; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 285/10, LEX nr 758350). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie początkowej daty przyznania świadczeń rodzinnych jest zbieżne z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a ponadto zbieżne są konstytucyjne cele tych świadczeń. Sąd mając powyższe na uwadze oraz odnosząc się do stan faktycznego niniejszej sprawy zauważa, że bezspornym jest to, że w niniejszej sprawie skarżący pierwszy raz wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego w dniu 18 lutego 2014 r. i nigdy wcześniej nie był mu przyznawany zasiłek stały (brak kontynuacji). Jednakże w ocenie Sądu rozpatrując niniejszą sprawę na względzie trzeba mieć to, że skarżący wystąpił z wnioskiem o orzeczenie o jego niepełnosprawności wystąpił już w 2012 r. Fakt ten potwierdza znajdujące się aktach sprawy zaświadczenie Miejskiego Zespołu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu [...] w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nie zaliczono skarżącego do żadnego stopnia niepełnosprawności. Faktem jest też to, że na skutek odwołania od powyższego orzeczenia Wojewódzki Zespół [...] w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dopiero na skutek odwołania się od powyższej decyzji - Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...] , zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia [...] grudnia 2014 r. Z zestawienia ww. dat wynika ponad wszelką wątpliwość, że skarżący ponad półtora roku od dnia złożenia przez niego wniosku o ustalenie jego stopnia niepełnosprawności oczekiwał na jego zakończenie. Powyższe determinuje ocenę, że skarżący nie mógł wystąpić z wnioskiem o przyznanie mu prawa do zasiłku stałego wcześniej niż przed datą zapadłego wyroku z dnia [...] stycznia 2014 r., zaliczającego go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a tym bardziej w roku 2012 r. w którym zainicjował postępowanie dotyczące orzeczenia o niepełnosprawności. W świetle powyższych ustaleń oczywistym w przedmiotowej sprawie być musi, że skarżący – w kontekście długości trwania postępowania dotyczącego określającego jego stopień niepełnosprawności - nie może ponosić winy za błędne orzeczenia o niepełnosprawności co do kwalifikacji jego stopnia niepełnosprawności, a w konsekwencji za upływ czasu, w którym w sposób uprawniony dochodził swoich praw. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie winny mieć na w przy rozpatrywaniu wnioski skarżącego treść art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wyrażonej tam zasady, w myśl której w postępowaniu w sprawie świadczeń pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Mając to wszystko na uwadze, Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nie odpowiada celowi określonemu w art. 69 Konstytucji RP i narusza art. 37 w zw. z art. 106 ust. 3 ustawy, a w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 119 pkt 1 i 120 P.p.s.a i art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 37 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku specjalnego mając na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną.