I SA/Wa 531/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P., J. P., J. F., W. F., A. F., B. P., M. S., J. K., M. P., E. K., M. K., B. K. i I. G. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/12 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz każdego ze skarżących: A. P., J. P., J. F., W. F., A. F., B. P., M. S., J. K., M. P., E. K., M. K., B. K. i I. G. sumę pieniężną w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących A. P., J. P., J. F., W. F., A. F., B. P., M. S., J. K., M. P., E. K., M. K., B. K. i I. G. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A. P., J. P., J. F., W. F., A. F., B. P., M. S., J. K., M. P., E. K., M. K., B. K. i I. G., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/12. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo że termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżących wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 345/17 oraz z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 414/18 grzywien w kwotach odpowiednio 2000 zł i 5000 zł za niewykonanie powołanego orzeczenia z 2012 r., co w pełni uzasadnia wniesioną skargę. Zda-niem skarżących wobec faktu, że Prezydent nie podejmuje czynności zmierzających do zakończenia postępowania, zasadnym jest nałożenie na organ grzywny adekwatnej do jego bezczynności w wykonaniu powołanego na wstępie wyroku, w szczególności, że sprawa toczy się już blisko 22 lata. Wobec tego zasadne jest nałożenie na Prezydenta grzywny w wysokości 10000 zł, jak również przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej jako zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy oraz zdyscyplinowanie organu. W konsekwencji skarżący wnieśli o: wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 10000 zł, przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 3000 zł, stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając dotychczasowy bieg postępowania w sprawie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących odnośnie długości trwania przedmiotowego postępowania, wskazując, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zawiesił postępowanie, co wstrzymało bieg terminów przewidzianych w kpa. Wniosek o podjęcie postępowania wpłynął [...] maja 2016 r., czyli 2 lata i 8 miesięcy od momentu jego zawieszenia. Bieg terminu został również wstrzymany na okres 11 miesięcy wydanym przez Prezydenta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] do czasu zwrotu akt postępowania wraz z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchylającym to postanowienie. Jednocześnie, w ocenie Prezydenta, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących, że od momentu przekazania przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 414/18 wraz z aktami organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, jak również nie informował o nowym terminie jej załatwienia. Prezydent podkreślił, że przy piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. został złożony Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. po zmarłym w dniu [...] listopada 2016 r. M. K.. Niezrozumiałym jest zatem dla organu, dlaczego profesjonalny pełnomocnik informuje o śmierci mocodawcy dopiero po upływie 4 lat, zarzucając jednocześnie organowi rażące naruszenie prawa i lekceważenie wyroków sądu oraz długotrwałe prowadzenie postępowania. Przy czym pomimo pisma z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym poinformowano strony o nowym terminie wydania rozstrzygnięcia do dnia 31 marca 2021 r., została jednak złożona skarga w przedmiotowej sprawie, która jedynie wydłuży postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 457/12 zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. "[...]", w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu dnia 4 lutego 2013 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on dnia 4 kwietnia 2013 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 345/17 oraz z dnia 25 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 414/18 grzywien w kwotach odpowiednio 2000 zł i 5000 zł za niewykonanie wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. Przy czym organ pozostaje w zwłoce w wykonaniu wyroku już ponad 7 lat. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym przez Sąd sprawy nie załatwił - wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie całkowicie uzasadniony. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa). Wieloletnie niewykonanie przez organ prawomocnego wyroku Sądu skutkowało wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze także fakt, że w dniu 7 listopada 2018 r. zostały zwrócone organowi akta sprawy oraz doręczony prawomocny wyrok tutejszego Sądu wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 414/18. Następnie Prezydent postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do opisanego na wstępie gruntu. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], wobec faktu wycofania przez pełnomocnika reprezentującego część spadkobierców pierwotnych właścicieli nieruchomości wniosku w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co oznacza odpadnięcie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. W dniu [...] stycznia 2020 r. do Prezydenta wpłynęło ww. postanowienie Wojewody wraz z aktami sprawy, po czym pismami z dnia [...] czerwca 2020 r. Prezydent wystąpił do: Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Urzędu [...] Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum oraz Urzędu [...] Urzędy Dzielnicy [...] Wydziału Obrotu Nieruchomościami o nadesłanie dokumentów i informacji do sprawy. O kolejne potrzebne informacje organ wystąpił pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. do Archiwum Państwowego w [...], natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. zawiadomił strony postępowania o toku sprawy i wskazał, że decyzja zostanie wydana do 31 listopada 2020 r. Przy czym pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ zawiadomił strony postępowania o nowym terminie wydania decyzji do dnia 31 marca 2021 r. W tej sytuacji, Sąd miarkując wysokość grzywny nie brał pod uwagę okresu od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] stycznia 2020 r., kiedy postępowanie było zawieszone, a więc nie biegły ustawowe terminy, jak również okresowego zawieszenia terminów spowodowanego COVID-19. Jednocześnie zauważyć należy, że wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę Sąd, stosownie do art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na ponad 7-letnie przekroczenie terminu do wykonania wyroku bez wątpienia nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Organ, mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo dwukrotnego już ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 7 lat od wyznaczonego przez Sąd terminu. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych COVID-19, jak również zawieszenie postępowania postanowieniem Prezydenta z dnia [...] stycznia 2019 r. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] (w tym i sprawy dotyczące możliwości uzyskania odszkodowania) należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia wydania wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 414/18 o ukaraniu po raz drugi Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego orzeczenia z 2012 r., organ przez ponad 2,5 miesiąca nie podjął w sprawie żadnych czynności zmierzających do jej niezwłocznego zakończenia. Następnie dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. organ zawiesił postępowanie, którego bieg został podjęty ponownie w dniu [...] stycznia 2020 r. postanowieniem Wojewody [...] uchylającym postanowienie Prezydenta z dnia [...] stycznia 2019 r. Po czym Prezydent przez następne prawie pół roku nie czynił żadnych działań w sprawie aż do dnia [...] czerwca 2020 r., kiedy zwrócił się do różnych urzędów i instytucji o nadesłanie niezbędnych dokumentów. Jednocześnie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wskazał, że sprawa zostanie zakończona do dnia 31 listopada 2020 r., a o niemożliwości wydania decyzji w tym terminie poinformował strony dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym wyznaczył nowy termin do 31 marca 2021 r. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto, w odniesieniu do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sadu złożenie przez stronę skargi na bezczynność organu nie uniemożliwia organowi procedowania i zakończenia postępowania. Organ zdaje się zapominać, że możliwość złożenia skargi na niewykonanie wyroku Sądu jest prawem strony postępowania, z które może ona skorzystać w sytuacji braku właściwego działania organu zmierzających do wykonania prawomocnego wyroku Sądu i zakończenia toczącego się postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej wnioskiem odszkodowawczym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi pozwalają na przyjęcie, że skarżący na skutek wieloletniego niewykonania powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie nierozpoznania przez organ złożonego wniosku w terminie zakreślonym przez Sąd, doznają uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej. Wyjaśnić przy tym należy, że suma pieniężna wynikająca z treści art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 powołanej ustawy.