I SA/Wa 535/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1959 r. nr [...], którą orzeczono o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w [...], pow. [...]. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] listopada 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na odstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz.71), orzekło o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej położonej w [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. K., którego jednym z następców prawnych jest obecnie M. A. Pismem z [...] listopada 2013 r. wystąpiła ona do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] października 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2017 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prowadzone z tego wniosku postępowanie nieważnościowe, oceniając że nie jest właściwym w sprawie. Wywodził mianowicie, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. obejmuje kategorie spraw, które wówczas kiedy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, to właściwym do orzekania w przedmiocie jej nieważności jest organ administracji rządowej strukturalnie wyższego stopnia do organu, który wydał decyzję. Zwracał jednocześnie uwagę, że ustalenie organu właściwego w tej sprawie należy dokonywać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r., poz. 525), której art. 3 ust. 1 pkt 5 stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Zaś po myśli art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy jest on organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Mając więc na względzie, że decyzję w sprawie przejęcie nieruchomości rolnej wydał organ pierwszej instancji (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej), organem wyższego stopnia właściwym do kontroli jej legalności będzie Wojewoda. W związku natomiast z przywoływanymi na etapie ponownego rozpatrywania sprawy orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano na właściwość Ministra (np. postanowienie NSA z 3 czerwca 2008 r. I OW 20/08), organ zwracał uwagę, że wydane one zostały przed wejściem w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, i nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się z kolei do argumentów, iż wobec stwierdzenia własnej niewłaściwości winien zastosować art. 65 § 1 k.p.a., zwracał uwagę, że ta regulacja znajduje zastosowanie w przypadku ustalenia swojej niewłaściwości na etapie wszczynania postępowania. Natomiast, jeżeli tę okoliczność organ stwierdzi już po wszczęciu postępowania (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie), winien postępowanie umorzyć. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi M. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie się przez Ministra niewłaściwym w sprawie. A nadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełną, wybiórczą oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi potrzymała także podnoszony w toku postępowania zarzut naruszenia art. 65 k.p.a. Zwracał uwagę, że sprawa co do istoty jest prosta do rozstrzygnięcia, gdyż zarzut nieważności decyzji z 1959 r. oparty jest na wykazaniu, że skierowana ja do osoby nieżyjącej, a wydanie obecnie decyzje zmierzają jedynie do przedłużenia postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Jako, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest umorzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zainicjowanego przed nim postpowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1959 r., wobec braku swojej właściwości do jej weryfikacji w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest ustalenie, który z obecnie istniejących organów administracji rządowej był właściwy w pierwszej instancji do przeprowadzenia w pierwszej instancji tegoż postępowania. Tego też dotyczy istota sporu w sprawie. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że winien to być Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie jak wskazano w decyzji odpowiedni ze względu na położenie nieruchomości wojewoda – w tym wypadku Wojewoda [...]. Ze stanowiskiem skarżącej jednak nie sposób się zgodzić. Materialnoprawną podstawą decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] był art. 9 ust.1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, który przewidywał przejęcie bez odszkodowania nieruchomości rolnych i leśnych objętych we władanie przez Państwo do dnia wejścia w życie ustawy (tj. 5 kwietnia 1958 r.). Przepis ten został derogowany z systemu prawnego ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z 1958 r. Tym samym od ww. daty barak jest podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach. Niemniej dopóki tego rodzaju sprawy istniały, należały one - jak słusznie zauważał Minister - do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Organu wyższej instancji, będącego po myśli art. 157 § 1 k.p.a. właściwym obecnie do weryfikacji wydanej na podstawie tej ustawy decyzji w trybie postępowania nieważnościowego, poszukiwać należało zatem w aktualnej strukturze organów administracji rządowej. Jeśli więc kwestionowana decyzja wydana została przez ówczesny organ administracji rządowej szczebla podstawowego to organem właściwym w obecnie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym będzie każdorazowo wojewoda. Kluczowe bowiem w tym przypadku dla ustalenia właściwości ww. organu jest wzmocnienie z dniem 1 kwietnia 2009 r. pozycji wojewodów na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Po jej wejściu w życie do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą więc wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej (art. 3 ust. 1 pkt 5). Z kolei wedle art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Z normy zawartej w tych przepisach wynika zatem, że jeśli z żadnej z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Mając zaś na względzie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów rangi ustawowej, które wprost wskazywałyby inny organ właściwy do weryfikowania ostatecznych decyzji prezydiów powiatowych rad narodowych wydanych w sprawach przejęcia bez odszkodowania nieruchomości rolnych będących we władaniu Państwa, to właściwym do ich weryfikacji w pierwszej instancji w ramach postępowania, o którym mowa w art. 156 § 1 i n. k.p.a., jest wojewoda. Na trafność takiej interpretacji przepisów ww. ustawy, a w konsekwencji także właściwość wojewody po jej wejściu w życie jako organu pierwszej instancji w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji podejmowanych na gruncie ustawy z 1958 r., wskazuje także szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych na tle rozpatrywanych sporów kompetencyjnych. Tytułem przykładu przywołać można tu choćby postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r. I OW 193/09, z 10 lutego 2010 r. sygn. akt I OW 198/09. Podobnie na wojewodę jako organ właściwy w tego rodzaju sprawach wskazuję orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Tego rodzaju stanowisko wyraził wprost m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/14. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela natomiast odmiennego zapatrywania się na tę kwestię wyrażonego w przywołanym przez skarżącą postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 czerwca 2008 r. I OW 20/08. Przede wszystkim – jak słusznie zauważył organ - postanowienie to wydane zostało przed wejściem w życie ustawy o wojewodzie. Ponadto wywodząc w nim właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Sąd ów posiłkował się m.in. przepisem art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz.24 ze zm.) Powoływanie się zaś na ten przepis - przyznający Agencji Nieruchomości Rolnych (nad którą nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) kompetencję do wydawania decyzji o przejęciu za odpłatnością na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego - jest o tyle nieadekwatne dla oceny kompetencji organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 9 ustawy z 1958 r., że tryby przejmowania gruntów w ramach tych dwóch ustaw nie mogą być uznane za analogiczne. Inne są bowiem przesłanki materialnoprawne, zasady, tryb i sposób przejmowania nieruchomości w każdym z tych aktów normatywnych. Wątpliwe jest zatem, z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalizmu, przypisywanie kompetencji organu państwowemu, której nie przyznał mu wprost prawodawca li tylko w oparciu o kompetencje przynależne mu w innych rodzajowo sprawach. Z tego względu nie można zgodzić się ze skarżącą, że poprzez uznanie braku swojej właściwości w sprawie, a jednocześnie wskazanie jako organu właściwego wojewodę, Minister naruszył przepisy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. Zarzut niepełnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie został w motywach skargi szerzej rozwinięty. Nie jest więc jasne w jakim aspekcie Minister miałby naruszyć przywołane w skardze przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, które ze swej istoty miało li tylko charakter formalny. W konsekwencji zakres postępowania wyjaśniającego był w tym wypadku ograniczony wyłącznie do zbadania kwestii formalnoprawnych, takich ja badanie czy decyzja, co do której zgłoszono żądanie stwierdzenia jej nieważności faktycznie została wydana, czy pozostaje ona w obrocie prawnym, czy zostało wniesiony od nie środek prawny. Te okoliczności zaś zostały przez organ ustalone w sposób prawidłowy. Nie są przy tym przez skarżącą kwestionowane. Racje ma również organ, iż w sytuacji stwierdzenia swojej niewłaściwości w toku uruchomionego żądaniem strony postępowania, prowadzić musi do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie przekazania podania je uruchamiającego zgodnie z właściwością, na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni bowiem podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Ministra wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. , sygn. akt I SA/Wa 341/16, iż zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. (odnoszący się do instytucji zwrotu podania) regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Z tych wszystkich względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).