I SA/Wa 540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r. o odmowie zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu wniosku z 14 lutego 1949 r., złożonego przez dawnych właścicieli hipotecznych: F.K. , A.K. , H. K. i M. K. : I. ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] , uregulowanego w KW Nr [...] , położonego w W. przy ul.[...] na rzecz J.K. w [...] części i Z.K. w [...] części. Grunt, do którego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest w części zabudowany budynkiem mieszkalnym, wybudowanym po 1945 r., który nie jest przewidziany do adaptacji stałej, tzn. że przeznaczony jest do likwidacji ze względu na przeznaczenie tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w/w grunt przeznaczony jest pod funkcje techniczno - przemysłowe TP-45, gdzie ustalenia dla tego obszaru wykluczają lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowy budynek został wybudowany w 1947 r. przez F. K. wg jego oświadczenia złożonego do protokołu przesłuchania w dniu [...] lutego 1977 r. Ponadto nie był on i nie jest w zarządzie i administracji Zarządu Budynków Komunalnych M. , co wynika z pisma ZBK z 23 stycznia 2001 r. II. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I w wysokości [...] zł, stanowiący 1% ceny gruntu w wysokości [...] zł; III. Ustanowione w pkt I decyzji prawo użytkowanie wieczystego gruntu nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia; IV. w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt I decyzji, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu osoby te uiszczają na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego zbycia na rzecz osoby bliskiej; V. odmówił J. K. i Z. K. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 1[...] m2 pochodzącego z księgi wieczystej Nr [...] , stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow[...] m2 i część działki nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] VI. Określił warunki zawarcia umowy notarialnej: 1. Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnego w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, bezie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej; 2. Korzystanie z nieruchomości przez wieczystych użytkowników powinno być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego; 3. Grunt opisany w pkt I decyzji użytkownicy wieczyści winni zabudować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego i zaleceń wynikających z tego planu w ciągu 5 lat od daty podpisania umowy użytkowania wieczystego gruntu – po dokonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego; 4. Zabudowa, o której mowa w pkt 3 winna być przez użytkowników wieczystych utrzymywana w należytym stanie, a w razie jej zniszczenia lub rozbiórki odbudowana w ciągu 5 lat od daty wystąpienia wymienionych okoliczności; 5. umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu i grunt może być odebrany przed upływem określonego w niej terminu, w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy; 6. W razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu, użytkownikom wieczystym przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez niego budynki i inne urządzenia. Wynagrodzenie winno być równe wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za budynki i urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy – wynagrodzenie nie przysługuje; 7. Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2007 r., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. w części objętej pkt V tej decyzji, jako wydanej w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa. Następnie decyzją z [...] marca 2010 r. Prezydent [...] ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz spółki pod firmą: "K. " Sp. z o.o. w całości. W dniu 19 lutego 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., poprzez: 1. wykreślenie zdania w pkt 1, tj. "Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego w/w grunt przeznaczony jest pod funkcje techniczno — przemysłowe TP-45, gdzie ustalenia dla tego obszaru wykluczają lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej"; 2. wykreśleniu w pkt VI ppkt 3 i 4 tej decyzji. Pismem z 31 marca 2016 r. P. Sp. z o.o. uzupełniła ww. wniosek z 19 lutego 2016 r., wnosząc również o zmianę pkt VI ppkt 2 decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., poprzez nadanie mu nowego brzmienia: "Korzystanie z nieruchomości poprzez wieczystych użytkowników winno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w danym czasie dla terenu nieruchomości". Prezydent [...], w wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, decyzją z [...] czerwca 2016 r., odmówił zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. Od decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca2016 r. odwołanie wniosła P.Sp. z o.o., kwestionując prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Odwołująca się zarzuciła, iż organ I instancji naruszył art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezweryfikowaniu, czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w tym artykule, przez co przedmiotowa sprawa nie została zbadana co do istoty, co miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji w całości i podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję z [...] czerwca 2002 r., albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto pismem z 12 grudnia 2016 r. adw. A. S. , działający jako pełnomocnik S. Sp. z o.o., powiadomiła SKO, iż w [...] listopada 2016 r. na mocy umowy przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości oraz umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem M.S. , Rep. A nr [...] , S. Sp. z o.o. w W. nabyła od P. Sp. z o.o. w W. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul.[...] w W. , stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, dla której Sąd Rejonowy dla W. w W. , [...] Wydział Ksiąg wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] . Informację tę potwierdzają dane zawarte w tej księdze. W ww. piśmie z 12 grudnia 2016 r. S. Sp. z o.o. oznajmiła, iż wstępuje w miejsce P. Sp. z o.o. do toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca2002 r., a także, iż popiera w całości stanowisko P. Sp. z o.o. wskazane w treści wniosku z 28 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżona decyzję (wskazaną na wstępie decyzja z [...] lutego 2017 r.) potwierdziło, że w chwili wydania przez Prezydenta [...] zaskarżonej decyzji z [...] czerwca2016 r., użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była P. Sp. z o.o. Potwierdza to wypis z księgi wieczystej, jak również wypis z rejestru gruntów. Natomiast w dniu [...] listopada 2016 r. na mocy umowy przeniesienia użytkowania wieczystego nieruchomości oraz umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem M.S. , Rep. A nr [...] , S. Sp. z o.o. w W. nabyła od P. Sp. z o.o. w W. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Zatem to tej Spółce przysługuje status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. 960,00 m2, położonej w W. przy ul. [...] . Decyzją z [...] czerwca 2002 r., które wedle żądania P. Sp. z o.o. ma zostać zmieniona, Burmistrz Gminy W. ustanowił na lat 99 użytkowanie wieczyste na rzecz J.K. w 1/2 części i Z.K. w 1/2 części do gruntu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w Kw Nr [..] , o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] . Podstawę materialno-prawną tej decyzji stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Decyzja, na podstawie której ustalane jest prawo własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości gruntowej na podstawie powołanego powyżej art. 7 ust. 2 dekretu niewątpliwie jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia tego przepisu. Dekret ten określa bowiem sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W art. 16 § 1 k.p.a. ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ona gwarancję stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzja Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. jest ostateczna, zatem może być przedmiotem zmiany w trybie art. 155 k.p.a. Tryb zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. służy do wzruszania (uchylenia lub zmiany) decyzji ostatecznych, na podstawie których strona nabyła prawo, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony, a nadto uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Przepis ten zawiera samodzielne i konieczne przesłanki dokonania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 154 k.p.a. (mającego analogiczną konstrukcję jak art. 155 k.p.a., odnoszącego się jednak do decyzji, na podstawie której strona nie nabyła prawa) może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca w przepisie prawa materialnego przewiduje tzw. "luz decyzyjny", czyli mówiąc inaczej, zapewnia organowi administracyjnemu istotny zakres swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) przy podejmowaniu określonej decyzji. Gdy ustawodawca w sposób sztywny narzuca określone zachowanie organu – tak jak to ma miejsce w przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu – uchylenie lub zmiana zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwa. Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przesłanką, która nie została wyrażona expressis verbis w redakcji przepisu art. 154 k.p.a., ale wynika z jego wykładni systemowej, jest taka, iż ten tryb wzruszania niewadliwych decyzji może dotyczyć wyłącznie takich, które mają charakter uznaniowy lub decyzji przy wydawaniu których organ administracji publicznej ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie ma on natomiast zastosowania do decyzji związanych, a więc takich, w których w określonym stanie faktycznym i prawnym, w zgodzie z prawem może być podjęte rozstrzygnięcie o ściśle określonej treści. (wyrok WS A w Warszawie z 12 lipca 2012 r. I SA/Wa 2479/11, LEX nr 1351182). Powyższa zasada o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych jest uzasadniana nie tylko poprzez odesłanie do wykładni systemowej, ale przede wszystkim przez wskazanie skutków odmiennego rozwiązania (a więc poprzez odwołanie do wykładni funkcjonalnej). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził to wprost: gdy decyzja o charakterze związanym, wydana w postępowaniu zwykłym, podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 (...) k.p.a. mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (vide: wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13). Nadto należy wskazać, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy. Oznacza to ograniczenie stosowania art. 155 k.p.a. do decyzji ostatecznych, które nie mają charakteru związanego i dopuszczają pewien margines "luzu decyzyjnego", tylko bowiem w takim zakresie wzgląd na interes społeczny lub strony mogą doprowadzić do zmiany lub uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie może to natomiast nastąpić ze względu na nowe ustalenia faktyczne czy w oparciu o nowy materiał dowodowy. Jak wyżej wskazano, zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09). Nie jest więc dopuszczalne zastosowanie art. 155 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji związanej, gdy organ w stwierdzonym stanie faktycznym ma obowiązek wydania orzeczenia o określonej treści. Taki właśnie charakter ma przepis art. 7 ust. 2 dekretu, gdy spełni się jego hipoteza, organ jest obowiązany wydać decyzję o określonej przepisem treści. Wzgląd na interes społeczny czy indywidualny nie mają w tym zakresie żadnego znaczenia, nie mogą zatem stanowić argumentów przemawiających za zmianą lub uchyleniem decyzji. Mając na względzie powyższe ustalenia SKO stwierdziło, iż zmiana decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., a więc decyzji związanej, nie może mieć miejsca w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, iż odwołująca się Spółka nie zakwestionowała wyboru trybu, w jakim procedował Prezydent [...] w przedmiotowej sprawie, wydając w konsekwencji decyzję z [...] czerwca2016 r., stanowiącą przedmiot odwołania. Zatem, mając na względzie poczynione powyżej ustalenia, SKO stwierdziło, iż zgodnym z prawem jest stanowisko zawarte w decyzji Prezydenta [...] wyrażające się odmową zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. W tej sytuacji konieczne stało się utrzymanie w mocy tej decyzji, stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. Sp. z o.o. w W. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu warszawskiego w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określenie w decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. przyszłego przeznaczenia gruntu, stanowi element decyzji związanej, podczas gdy zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu organ administracji nie miał obowiązku ustalić przyszłego przeznaczenia gruntu odpowiadającego aktualnemu na dzień wydawania decyzji przeznaczeniu określonemu w planie miejscowym, zaś ustalenie takie może mieć miejsce na mocy art. 7 ust. 3 dekretu, tj. w zakresie uznaniowości określenia warunków zawarcia umowy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. nie może zostać zmieniona w trybie art. 155 k.p.a., w zakresie ustalenia sposobu wykorzystywania gruntu, gdyż organ administracji był związany wydaniem decyzji o danej treści, a zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. mogą podlegać wyłącznie decyzje będące decyzjami uznaniowymi, co do wszystkich elementów decyzji; 2. przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 155 k.p.a., polegającą na błędnym przyjęciu, że wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. pozostaje w pełnym zakresie uznania administracyjnego organu, podczas gdy przepis ustanawia normę o ograniczonej uznaniowości, a więc umożliwia swobodną ocenę wymienionych w jego treści przesłanek oraz nakazuje organowi uwzględnienie wniosku, gdy w jego ocenie przedmiotowe przesłanki zostaną spełnione; 3. przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej i nie uwzględnienie interesu Skarżącego oraz interesu społecznego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., ustalającej wyłączne przeznaczenie gruntu zgodne z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji utrzymującej w mocy decyzję, która wobec zmiany planu miejscowego uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystanie gruntu, gdyż ustalone w w/w decyzji przeznaczenie gruntu jest sprzeczne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji w/w naruszeń wydanie decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r., którą odmówiono zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem żądania w niniejszej sprawie była zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." W doktrynie podnosi się, że "Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.155 k.p.a., uw. 13, LEX/el 2016). W ocenie sądu warunki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., o jakich mowa w powołanym komentarzu, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze, decyzja Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., która miałaby podlegać zmianie w powyższym trybie, została skierowana do J. K. i Z.K. Z wnioskiem o zmianę występuje natomiast ostatecznie skarżąca S. Sp. z o.o. w W. , która jest kolejnym już nabywcą użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie umowy, zawartej w wykonaniu decyzji z [...] czerwca 2002 r. "Ponieważ przedmiotem postępowania zmieniającego jest decyzja ostateczna, dlatego stroną tego postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg uczestników postępowania został ustalony już w postępowaniu pierwotnym i pomiędzy nimi następuje zmiana. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna" (por. wyrok NSA z 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, LEX nr 745078). Teza ta, którą sąd w niniejszym składzie podziela, odnosi się do stanu faktycznego, w którym z wnioskiem o zmianę decyzji podziałowej w trybie art. 155 k.p.a. wystąpili nabywcy działek powstałych na skutek podziału i można ją zastosować mutatis mutandis do okoliczności niniejszej sprawy. Wprawdzie brak legitymacji do wszczęcia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. powinien prowadzić do jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.), a nie odmowy zmiany decyzji, jak stało się w tym wypadku, ale dla statusu strony skarżącej na gruncie tej sprawy (wpływu na jej wynik w tym sensie) nie ma to na tyle istotnego znaczenia, aby stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi. Po drugie, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć przeciwne założenie i dopuścić możliwość zainicjowania postępowania w trybie art. 155 k.p.a. przez skarżącą, to nie mamy tu do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, także od strony przedmiotowej. "Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy" (zob. A. Wróbel, jw., uw. 14). Przesłanką wniosku o zmianę decyzji Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie była zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do tego, który obowiązywał w dniu wydawania decyzji. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 2002 r. grunt przeznaczony był pod funkcje techniczno - przemysłowe TP-45, gdzie ustalenia dla tego obszaru wykluczały lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, natomiast obecnie zabudowa mieszkaniowa jest podstawową funkcją w planie dla tego obszaru i stąd wynika żądany zakres zmiany decyzji. Zauważyć w związku z tym należy, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (zob. art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego powoduje więc zmianę stanu prawnego, w stosunku do tego, który obowiązywał w dniu wydawania decyzji, której dotyczy żądanie zmiany. Nie został więc spełniony warunek "tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy", czyli tożsamości przedmiotowej sprawy. Tym bardziej, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu [...] , w oparciu o który wydana została decyzja Burmistrza Gminy W. z [...] czerwca 2002 r., "Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania [obecnie planu zagospodarowania przestrzennego] (...)". Treść planu była więc podstawową przesłanką rozstrzygnięcia w decyzji z [...] czerwca2002 r. Skarżąca spółka uważa natomiast, że przesłanki ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości [...] można oceniać na podstawie planu, który obowiązywał w chwili wydawania decyzji objętej żądaniem zmiany, natomiast warunki użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 3 dekretu) można ustalić obecnie według treści aktualnego planu. Tymczasem ustanowienie użytkowania wieczystego nie było możliwe bez jednoczesnego określenia jego warunków (gmina "określi warunki" – ust. 3) i nie można tego uczynić bez zachowania przedmiotowej tożsamości sprawy, czyli tożsamości treści planu, będącego aktem prawa miejscowego, w oparciu o który ustanowiono użytkowanie wieczyste. Zmiana planu stanowi więc w tych okolicznościach negatywną, a nie pozytywną przesłankę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.