I SA/Wa 544/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] kwotę 4.761 (cztery tysiące siedemset sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 1990) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1363) po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania [...] Sp. z o.o. Sp.k. (Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, tj. kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, napowietrznej linii oświetlenia ulicznego, napowietrznej linii energetycznej niskiego napięcia, kablowej i napowietrznej sieci telekomunikacyjnej wraz z rozbiórką garaży. Decyzja ta zatwierdziła lokalizację i projekt podziału nieruchomości, na potrzeby ww. inwestycji, w tym między innymi działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] w [...] stanowiącej własność Skarżącej. W związku z wydaniem przez Starostę [...] tej decyzji ww. działka nr [...] z mocy prawa stała się własnością Gminy [...]. Starosta [...] w sprawie odszkodowania za działkę nr [...] wydał: - decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł, która została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., - decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł, którą Wojewoda [...] uchylił decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. i - decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł, którą Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2020 r. na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) ustalił i przyznał Skarżącej odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności ww. nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...], przeznaczonej na realizację ww. inwestycji celu publicznego. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niedokonaniu merytorycznej oceny operatu, określeniu wartość spornej nieruchomości na poziomie zbyt niskim, nieodzwierciedlającym rzeczywistej wartości rynkowej, niewłaściwym określeniu przeznaczenia nieruchomości wycenianej, z pominięciem uwzględnienia aktualnego sposobu jej użytkowania, co znacząco zaniżyło jej wartość. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 tej ustawy). W prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. K.. Ustalenia wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi dokonano w oparciu o zamieszczone dane 15 transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe oraz 7 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Zbadano trend czasowy od grudnia 2017 r. do grudnia 2019 r. Oszacowania dokonano w podejściu porównawczym, dla transakcji drogowych - metodą korygowania ceny średniej, natomiast tereny zabudowane metodą porównywania parami według stanu na dzień [...] maja 2012 r. (data wydania decyzji Starosty [...] nr [...]). Ponadto zgodnie z jej przeznaczeniem, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. działka nr [...] w części wynoszącej [...] m2 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 3KDd - droga klasy dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających [...] metrów, a w pozostałej części o powierzchni [...] m2 w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów rzeczoznawca ustaliła przeznaczenie tej części nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], z którego wynika, że ta cześć działki leży na terenie oznaczonym symbolem MU-S, stanowiącym tereny mieszkaniowo-usługowe śródmiejskie. Organ odwoławczy podkreślił, że dobór nieruchomości podobnych należy do wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Analiza operatu szacunkowego nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych, ani też wewnętrznych niespójności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania jego ustaleń przy wycenie gruntu. Operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalistycznej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Dlatego nie można zarzucić organowi I instancji oparcia się na opinii naruszającej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wycena spornej nieruchomości została sporządzona wadliwie. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej podniesionych w toku postępowania i w odwołaniu. Stwierdził jedynie, że w zasadzie nie może oceniać pracy biegłego, bowiem operat szacunkowy jest sformalizowaną opinią specjalistyczną. Podniosła, że organy administracji są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ był zobligowany do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w zakresie zarówno podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Dowód ten podlegał ocenie, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów. Organy nie dokonały żadnej, nawet powierzchownej oceny tego kluczowego dowodu w sprawie. Zupełnie zignorowały uwagi i zastrzeżenia Skarżącej w żaden sposób się do nich nie odnosząc, w tym do kluczowych zastrzeżeń dotyczących przeznaczenia nieruchomości, aktualnego jej użytkowania i decyzji o warunkach zabudowy. Podniosła, że w myśl art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, czego nie uwzględniły organy. Zdaniem Spółki, przejęta część nieruchomości była w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo usługową, bowiem inwestycja na niej zlokalizowana (pawilon handlowy wraz z parkingiem), była realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Spółka informowała o tym organ pierwszej instancji, przekazując przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. uwierzytelnioną kopię decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pawilonu handlowego zlokalizowanego m.in. na przejętej działce, czego nie uwzględnił biegły, a co zaaprobowały organy. W efekcie wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania została znacząco zaniżona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organy administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując wydane w sprawie decyzje Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. o ustaleniu odszkodowania za sporną nieruchomość, zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium, Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 12 ust. 4a tej ustawy organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie, wynikające z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 powołanej ustawy). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 powołanej ustawy). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 tej ustawy). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ oceniając taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konieczne jest uwzględnienie i tej okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (vide: wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). W myśl art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny znaleźć odbicie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jeżeli więc sporządzony w sprawie operat budzi wątpliwości co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, należy odmówić mu mocy dowodowej i zażądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia, albo też zlecić wykonanie nowego operatu (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10). Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przez niego przyjętej. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (tak NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego tej sprawy, zauważyć należy, że zasadnie Skarżąca zarzuciła organom naruszenie powyżej opisanych obowiązków w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. K., który był podstawowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Po pierwsze, co trafnie podnosi Skarżąca, organy w zasadzie uchyliły się od oceny tego dowodu. Organ I instancji w ogóle nie ocenił tego dowodu, zaś organ odwoławczy w zasadzie poprzestał na stwierdzeniu, że "o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca" oraz że "w zakresie jego wiedzy specjalistycznej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań". Poza tym w uzasadnieniu znajduje się w zasadzie krótkie i lapidarne stwierdzenie, że "analiza operatu szacunkowego nie wykazała błędów obliczeniowych, braków formalnych, ani też wewnętrznych niespójności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania jego ustaleń przy wycenie gruntu. Operat szacunkowy spełnia wymogi stawiane przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozdział 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego". Ocenę dokonaną przez organ odwoławczy Sąd uznał za ogólnikową i nieprzekonującą, szczególnie w sytuacji braku odniesienia się przez organ odwoławczy do podstawowych zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu i konsekwentnie podtrzymywanych w skardze, a dotyczących naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenia tych przepisów Skarżąca upatruje przede wszystkim w niedokonaniu merytorycznej oceny operatu przez organy w zakresie przyjętej przez biegłą rzeczoznawcę metodologii wyceny spornej nieruchomości, a w efekcie akceptacji określenia wartości spornej nieruchomości na poziomie zbyt niskim, nieodzwierciedlającym rzeczywistej wartości rynkowej. Organy, zdaniem Skarżącej, zaakceptowały bowiem niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej, z pominięciem uwzględnienia aktualnego sposobu jej użytkowania. Sąd uznał powyższe zarzuty za zasadne. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawierają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Każdorazowo gdy mowa o ustalaniu odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne na podstawie przepisów tej ustawy, zastosowanie ma § 36 powołanego rozporządzenia. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15 i z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 538/19), a w tym do art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia spornej działki miało istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zgodnie z treścią § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Z kolei z treści § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z treści powyższych przepisów wynika, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej na realizację inwestycji drogowej, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wynika to wprost z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przeznaczenie nieruchomości, stosownie do treści przywołanego § 36 ust. 1 tego rozporządzenia należy określać zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosownie do treści ust. 1 tego przepisu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie natomiast z treścią ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy przywołał i zaakceptował ustalenia biegłej, że zgodnie z przeznaczeniem spornej nieruchomości, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2005 r., jak również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i zmienionego uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. działka nr [...] w części wynoszącej [...] m2 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 3KDd - droga klasy dojazdowej o szerokości w liniach rozgraniczających [...] metrów, a w pozostałej części o powierzchni [...] m2 w obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów rzeczoznawca ustaliła przeznaczenie tej części nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], z którego wynika, że ta cześć działki leży na terenie oznaczonym symbolem MU-S, stanowiącym tereny mieszkaniowo-usługowe śródmiejskie. W aktach sprawy znajduje się natomiast uwierzytelniona kopia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], znak [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pawilonu handlowego zlokalizowanego m.in. na przejętej działce (część działki ew. nr [...]), czego nie uwzględnił biegły, a co zaaprobowały organy. Skarżąca Spółka, co podnosi w skardze i co wynika z akt sprawy, informowała o tym organ I instancji już w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. Skoro zatem dla spornej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jej ustalenia powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie spornej nieruchomości, a organ powinien ustalić zasięg terytorialny tej decyzji w stosunku do spornej działki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 41/21). W ocenie Sądu, sporządzony w sprawie operat nie dość więc, że nie został należycie oceniony przez organy, to nie mógł stanowić dowodu w tej sprawie, gdyż biegła nie uwzględniła w nim, czy sporna nieruchomość została objęta - i w jakim zakresie - decyzją o warunkach zabudowy. Świadczy o tym jedynie wzmianka o jej wydaniu (v. s. 6 i 8 operatu z dnia [...] grudnia 2019 r.). W rozpoznawanej sprawie należało wziąć pod uwagę ustalenia wynikające z powołanej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ decyzja ta ma charakter indywidualny i konkretny. Tym samym należało stwierdzić, że biegła nieprawidłowo ustaliła przeznaczenie spornej nieruchomości, nie uwzględniając uwarunkowań wynikających z tej decyzji. Wymaga podkreślenia, że art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Jednakże to organ wydaje władcze rozstrzygniecie, ustala i przyznaje odszkodowanie, wskazuje uprawnionego do otrzymania odszkodowania i obowiązanego do wypłaty, nie może zatem bezkrytycznie przyjmować wyliczonej wartości nieruchomości, nie dokonując w istocie żadnej oceny tego dowodu. Niewystarczające jest stwierdzenie, jakie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że operat to wiedza specjalistyczna biegłego, której organ nie ma prawa badać (vide wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 850/17). Organy w rozpoznawanej sprawie przyjmując, że nie mają kompetencji do oceny miarodajności operatu sporządzonego w sprawie, doprowadziły więc do sytuacji, w której zaakceptowały wycenę rzeczoznawcy bez obalenia zgłaszanych pod jej adresem zarzutów. W konsekwencji nie doszło do koniecznej oceny materiału dowodowego i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, związanych z wartością działki, co stanowi uchybienie przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Przełożyło się bowiem w sposób bezpośredni na akceptację oszacowanej wartości spornej nieruchomości, jako wysokości ustalonego i przyznanego w sprawie odszkodowania. Wywłaszczenie wszak jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę konieczne będzie zatem pozyskanie nowego operatu szacunkowego, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawę prawidłowego ustalenia wysokości należnego Skarżącej odszkodowania. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3600 zł i uiszczony należny wpis od skargi w kwocie 1.144 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł) orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).