I SA/Wa 56/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C. T. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu z rozprawy administracyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz C. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania C. T., postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania z akt sprawy odpisu protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 24 września 2007 r. C. T. zwrócił się do Wojewody Podlaskiego o wydanie uwierzytelnionego odpisu protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność C. T., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu S. Pismem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Wojewoda Podlaski odmówił wydania stronie uwierzytelnionego odpisu protokołu z przeprowadzonej w dniu 14 września 2007 r. rozprawy administracyjnej, twierdząc, że art. 73 § 1 KPA nie przewiduje takiej możliwości. Pismem z dnia 12 października 2007 r. C. T. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu podniósł, że żądanie wydania uwierzytelnionego odpisu protokołu z rozprawy podyktowane jest koniecznością skutecznej ochrony jego interesów w postępowaniu wywłaszczeniowym. C. T. oświadczył, że ma prawo wiedzieć, jakie czynności zostały podjęte na rozprawie, która odbyła się, mimo złożonego wniosku o jej odroczenie. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda Podlaski w formie zwykłego pisma odmówił C. T. wydania odpisu z akt sprawy. Organ uznał jednak, że pismo Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. zawiera oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika. Tym samym jest to postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 KPA. Minister stwierdził, że co prawda postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. nie zawiera pouczenia o przysługujących stronie środkach odwoławczych, jednak mając na względzie ochronę procesowego interesu strony wynikającą z zasady zawartej w art. 8 KPA, należało uznać, że C. T. wniósł zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu. Minister podał, że zgodnie z przepisem art. 73 § l KPA organ administracji obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Zasadą jest zatem możliwość zapoznania się przez stronę z aktami sprawy w siedzibie organu. Natomiast wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów musi być uzasadnione ważnym interesem strony. Organ zauważył, że według poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 3 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Łd 302/96, niepublikowany, strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony. Ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 KPA, może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych. W ocenie Ministra obowiązek sporządzenia uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie lub jej pełnomocnikowi obciąża organ administracji państwowej jednak tylko wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik nie mają możliwości sporządzenia odpisów wyżej wymienionych dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 w związku z art. 73 § 2 KPA, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt: I SA/Łd 770/96, LexPolonica nr 329611. Organ zauważył, że C. T. we wniosku podał, że uzyskanie uwierzytelnionego odpisu protokołu z rozprawy podyktowane jest koniecznością zapoznania się z ustaleniami poczynionymi na tej rozprawie. Minister uznał jednak, że w niniejszej sprawie zarówno strona i jej pełnomocnik mogli sporządzić odpisy niezbędnych im części akt administracyjnych, za pomocą technicznych środków kopiujących, a następnie dochodzić ich uwierzytelnienia przez organ administracji. Zaniechanie powyższych możliwych i dopuszczalnych prawnie czynności i uzasadnianie niezbędności (obowiązku) sporządzenia uwierzytelnionych odpisów przez organ wojewódzki w celu ich przesłania stronie tylko koniecznością zapoznania się z protokołem poza siedzibą urzędu nie wyczerpują dostatecznie przesłanek z art. 73 § 2 KPA, albowiem ważny interes strony mógł zostać prawnie zaspokojony bez potrzeby stosowania postępowania opisanego w cytowanym unormowaniu. Od postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. C. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ponieważ poprzez brak oznaczenia stron postępowania w sposób rażący narusza ono art. 124 KPA, co uzasadnia zarzut naruszenia w postępowaniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ze względu na naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA polegające na spowodowaniu przez organ administracji, iż strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz ze względu na inne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 2 KPA, i art. 138 § 1 pkt 1 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) uchylenie w całości postanowienia Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r.; 4) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w toku postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda Podlaski wyznaczył rozprawę. Na rozprawę nie mógł się stawić pełnomocnik skarżącego, ze względu na to, iż w dniu, na który została wyznaczona, przebywał w szpitalu. Mimo telefonicznego usprawiedliwienia oraz mimo tego, że pełnomocnik innej strony tego postępowania, złożył na rozprawie wniosek o jej odroczenie, ze względu na niemożność wzięcia w niej udziału pełnomocnika skarżącego, rozprawa została przeprowadzona. Aby dokładnie się rozeznać co do jej ustaleń i zasięgnąć pomocy prawnej co dalszych czynności w sprawie wnioskiem z dnia 27 września 2007 r. skarżący zwrócił się do Wojewody Podlaskiego o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu protokołu z tej rozprawy. Wojewoda Podlaski zwykłym pismem odmówił wydania i doręczenia wnioskowanego odpisu, stwierdzając, że przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Skarżący zauważył, że organ odmowę wydania skarżącemu odpisu protokołu z rozprawy uzasadnił bezpodstawnym twierdzeniem, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka "niezbędności". Jego zdaniem twierdzenie organu jest niczym nie popartym założeniem, iż skarżący miał możliwość sporządzenia wymienionych odpisów i uzyskania ich uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 1 KPA. Skarżący zauważył, że w zażaleniu wskazywał na odmienny pogląd, prezentowany w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt SA/Łd 770/96, LEX nr 31771, w którym przyjęto, iż ważnym interesem strony może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach. C. T. oświadczył, że on oraz jego ojciec - pełnomocnik są rolnikami, nie dysponują wiedzą wystarczającą do aktywnego udziału w postępowaniu w sposób zapewniający właściwą ochronę jego słusznego interesu. C. T. oświadczył, że nie stać go na wynajęcie profesjonalnego, stałego zastępcy procesowego, który mógłby brać udział w postępowaniu jako jego pełnomocnik. Aktywny udział w sprawie skarżący może więc brać jedynie okazując dokumenty ze sprawy profesjonalnym zastępcom procesowym wynajmowanym do sprawy ad hoc. Żądanie wydania uwierzytelnionego odpisu jest więc w przypadku skarżącego uzasadnione ważnym interesem, ponieważ stanowi jedyny sposób skutecznej ochrony jego słusznego interesu jako właściciela wywłaszczanych nieruchomości. W ocenie skarżącego z przepisów art. 73 KPA nie wynika pogląd, że art. 73 § 2 KPA jest przepisem szczególnym względem art. 73 § 1 KPA i ten pierwszy przepis stosuje się jedynie wówczas, kiedy strona nie może skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 73 § 1 KPA. Istotne dla sprawy jest również i to, że organy obu instancji pominęły całkowicie aspekt praktyczny sprawy. Nie było w sprawie przedmiotem wyjaśnień, ani zainteresowania żadnego z organów, czy skarżący w ogóle mógł zapoznać się z aktami sprawy, mimo że wielokrotnie informował Wojewodę Podlaskiego, że podróż w obie strony z A. do B. musi zająć cały dzień, a skarżący, pozostający w zatrudnieniu nie dysponuje już urlopem na 2007 r. Poza tym art. 74 § 2 KPA nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek wydania postanowienia. Nie zachowując wymaganej formy, Wojewoda Podlaski w sposób rażący naruszył przepisy postępowania. Nie można się w związku z powyższym zgodzić z podstawą prawną i sentencją rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Nawet gdyby przyjąć, inaczej niż wywodzi skarżący, że odmowa wydania mu odpisów miała podstawy prawne i znajdowała uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy, to z pewnością nie można się zgodzić z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które rażąco narusza prawo (przepisy o wymogu wydania postanowienia i o wymogach formalnych postanowienia). Organ odwoławczy popierając tezy uzasadniające samą odmowę miał wszakże do dyspozycji możliwość wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 KPA. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że legitymację strony w postępowaniu dotyczącym wydania uwierzytelnionych odpisów z dokumentów akt sprawy posiada ten podmiot, który legitymuje się statusem strony w postępowaniu głównym i złożył stosowny wniosek, bowiem tylko i wyłącznie tej osoby dotyczy uruchomione przez nią postępowanie. Tym samym postępowanie w sprawie niniejszej nie dotyczy interesu prawnego pozostałych stron postępowania wywłaszczeniowego, które nie były zainteresowane w uzyskaniu uwierzytelnionego odpisu protokołu z rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Należało zgodzić się z Ministrem Budownictwa, że choć Wojewoda Podlaski załatwił wniosek C. T. z dnia 24 września 2007 r. w formie pisma informacyjnego z dnia [...] października 2007 r., nr [...], to owo pismo mimo, że nie zostało nazwane postanowieniem, nosi wszelkie cechy postanowienia ponieważ zawiera minimum koniecznych elementów, o których mowa w art. 124 § 1 KPA, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie i podpis osoby działającej z upoważnienia organu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982/9/169). Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że jest to postanowienie. Sąd uznał jednak, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 8 i 9 KPA, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Podlaski mając świadomość, że art. 73 § 1 KPA nie przewiduje możliwości wydania stronie odpisu dokumentu z akt sprawy (orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite, o czym świadczą orzeczenia wydane w sprawach o sygn. akt: SA/Sz 2308/95, I SA/Lu 139/96, II SA 2580/00 II SA/Wa 29/06, II SA/Wa 776/06) winien przed wydaniem postanowienia pouczyć stronę, że prócz uprawnienia z art. 73 § 1 KPA, które może zrealizować w siedzibie organu przysługuje jej na podstawie art. 73 § 2 KPA prawo do żądania przesłania jej jedynie uwierzytelnionego odpisu dokumentu oraz że potrzebę otrzymania wierzytelnego odpisu dokumentu trzeba uzasadnić ważnym interesem strony. Pouczając o przysługujących stronie uprawnieniach organ winien wezwać stronę, w trybie art. 50 § 1 KPA, do wskazania, czy w związku z brakiem możliwości wydania na zewnątrz nieuwierzytelnionego odpisu protokołu rozprawy wniosek z dnia 24 września 2007 r. należy traktować jako wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu tego dokumentu. W ocenie Sądu brak było również podstaw do wydania przez Ministra Budownictwa postanowienia w trybie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 KPA. Uszło uwadze organu, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało wydane na podstawie art. 73 § 1 KPA, zaś postanowienie Ministra Budownictwa powołuje się na przepis art. 73 § 2 KPA. Postanowienie Ministra wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 KPA naruszyło zatem przepis art. 15 KPA (zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa wydania uwierzytelnionego odpisu dokumentu (art. 73 § 2 KPA) była rozpatrywana tylko raz (przed organem odwoławczym). Sąd zwraca również uwagę, że na podstawie akt sprawy nie można ustalić, czy zażalenie z dnia 12 października 2007 r. zostało wniesione w terminie. W uzasadnieniu postanowienia Ministra Budownictwa brak ustaleń w tym zakresie, mimo, że kwestia ta ma istotne znaczenie w kontekście złożenia zażalenia na postanowienie nie zawierające pouczenia o środku zaskarżenia i związanego z tym skutku z art. 111 § 2 KPA, gdyby okazało się, że zażalenie zostało złożone po wymaganym terminie. Dokonując oceny zaprezentowanego przez Ministra Budownictwa w zaskarżonym postanowieniu merytorycznego stanowiska Sąd stwierdza, że z przepisu art. 73 KPA w żaden sposób nie wynika, aby prawo strony do otrzymania uwierzytelnionego odpisu protokołu rozprawy uzależnione było od uprzedniego skorzystania przez stronę z prawa do przeglądania, czy sporządzania notatek lub odpisu z protokołu. Przyjęcie takiego poglądu byłoby sprzeczne z koncepcją praw procesowych strony, skoro z samej istoty tych praw wynika to, że strona sama decyduje o tym, z którego z wymienionych wyżej praw skorzysta. Przepisy KPA co prawda przewidują możliwość ograniczenia przez organ praw strony, jednakże wynika to z wyraźnego przepisu prawa (np. art. 78 § 2 KPA ograniczającego prawo strony do przeprowadzenia dowodu). W art. 73 KPA brak natomiast ograniczeń tego rodzaju. Prawa strony z § 1 i 2 art. 73 KPA są więc prawami od siebie niezależnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu w tej kwestii zaprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, LEX nr 31771. Rację ma skarżący twierdząc, że oba wydane w sprawie postanowienia są wadliwe również i z tego powodu, że nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania. Z przepisu art. 10 § 1 KPA wynika obowiązek zapewnienia wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w każdym jego stadium (również w tym dotyczącym rozpoznania wniosku jednej ze stron o wydanie uwierzytelnionego odpisu dokumentu z akt sprawy). Każda ze stron ma zatem prawo do pełnej informacji o czynnościach organu podejmowanych w postępowaniu oraz o wydanych rozstrzygnięciach, także tych dotyczących kwestii wpadkowych, aby przed wydaniem decyzji mieć możliwość wypowiedzenia się także co do tego etapu postępowania. Przepisy art. 73 i art. 74 KPA oraz przepisy Rozdziału 9 KPA (Postanowienia) nie przewidują przy tym ograniczenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 125 i art. 126 w związku z art. 109 § 1 KPA postanowienia zaskarżalne w drodze zażalenia doręcza się stronom (a nie tylko stronie) na piśmie. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 KPA dającego podstawę do wznowienia postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda Podlaski winien uwzględnić zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę prawną i załatwić wniosek w oparciu o przepis art. 73 § 2 KPA. Wobec tego, że w piśmie z dnia 12 października 2007 r. (zażaleniu) strona sprecyzowała podstawę prawną żądania i zna wymogi zawarte w przepisie art. 73 § 2 KPA organ obowiązany będzie dokonać oceny argumentów przedstawionych we wniosku z dnia 24 września 2007 r. i w dalszych pismach strony, w kontekście przesłanki ważnego interesu strony i w zależności od wyniku tej oceny wydać stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.