I SA/Wa 572/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Asesor WSA Marek Maliński Protokolant Referent stażysta Magdalena Biadoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2023 r., nr KOC/2851/Ac/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta [...] z 30 marca 2023 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących A. S. i A. S. solidarnie kwotę 4878 (cztery tysiące osiemset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 27 grudnia 2023 r., nr KOC/2851/Ac/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania A. S. i A. S. od decyzji Prezydenta [...] z 30 marca 2023 r., nr 76/2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że na wniosek właścicieli nieruchomości, Prezydent [...] decyzją z 8 lipca 2019 r., nr 799/2019, zatwierdził projekt podziału działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] na działki o numerach: [...], [...] i [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 13 lipca 2019 r. Zawiadomieniem z 11 maja 2022 r. poinformowano właścicieli o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z 30 marca 2023 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 42.600 zł. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i A. S. Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej "ugn") zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Natomiast stosownie do art. 98a ust. 1b ugn wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W ocenie Kolegium wzrost wartości nieruchomości po podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy. Jak wynika z jego treści wartość działki przed podziałem została oszacowana na [...] zł, a po podziale na [...] zł. Uchwałą Rady [...] nr [...] stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została w wysokości 30 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem, a jej wartością po podziale. Taką stawkę przyjął organ. Uchwała obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Kolegium uznało, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z prawem. Wybór podejścia i metody wyceny, dobór nieruchomości do porównania zostały przez rzeczoznawcę prawidłowo wyjaśnione i uzasadnione. Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Kolegium wskazało, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. Zdaniem organu skoro operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z jego przeznaczeniem, to brak było podstaw do występowania przez Kolegium o sporządzenie nowego operatu, czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ugn. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, to miała możliwość poddania go ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, czego jednak nie uczyniła. Kolegium powołało przepisy § 55, § 56, § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 6 ugn i wskazało, że operat odpowiada wyżej wskazanym przepisom. W dniu 15 grudnia 2023 r. wpłynęło opracowanie potwierdzające aktualność operatu. Zdaniem organu w operacie prawidłowo wskazano zakres i przedmiot wyceny, stan nieruchomości, tytuł prawny, podstawę wyceny, źródła danych o nieruchomości, daty istotne dla szacowania nieruchomości oraz przeznaczenie nowo powstałych działek. Poddano szczegółowej analizie rynek nieruchomości - lokalny dzielnicy [...]. Z operatu wynika zastosowane podejście porównawcze. Opisano przyjętą metodę wyceny i uzasadniono jej wybór. Kolegium podkreśliło, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinno dokonać oceny operatu pod względem formalnym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że po zmianie przepisów art. 98 ust. 1b ugn stanowi o możliwości sumowania wartości działek po podziale i porównywania tejże wartości z wartością nieruchomości przed podziałem, jak ma to miejsce w sporządzonym operacie szacunkowy Odnośnie do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy M. W. odniósł się do tych zarzutów i wyjaśnił, że: - w operacie wskazano na fakt stwierdzenia nieważności planu, w związku z czym ustalenia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny dokonano zgodnie z art. 154 ugn, tj. na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych (M3).12). - rzeczoznawca podniósł, że stwierdzenie stron, jakoby w operacie błędnie przyjęto przeznaczenie nieruchomości (jako działki leśnej z prawem zabudowy) nie znajduje potwierdzenia w art. 154 ugn, - wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań spełniają kryterium podobieństwa. Organ podniósł, że nieruchomości podobne, to nieruchomości porównywalne, a nie takie same, czyli posiadające te same cechy co przedmiot wyceny. Ocena, czy nieruchomości są podobne, czy też nie zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży, a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Przyjmuje się, że różnice w powierzchni, czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów), czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne. Kolegium wskazało, że wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3192/17 WSA w Warszawie stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady [...] z 16 października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] w części, zaś w pkt 2 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt: II OSK 2704/18 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt 2 i stwierdził nieważność uchwały. Powyższe wyroki spowodowały, że plan został wyeliminowany z obrotu prawnego. Natomiast pozostała w obrocie prawnym decyzja podziałowa. Rzeczoznawca szacując nieruchomość wskazał, że plan nie obowiązuje, i przyjął uwarunkowania planistyczne zgodnie z treścią zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z 1 marca 2018 r., nr [...] zgodnie z którą teren na którym zlokalizowana jest nieruchomość oznaczony był jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyli A. S. i A. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 154 ust. 3 ugn w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z 1 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), obowiązującym od 24 września 2023 r. poprzez uznanie, że operat szacunkowy był prawidłowy i sporządzony w sposób zgodny z przepisami ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555), podczas gdy przedmiotowy operat w dacie jego aktualizacji oraz orzekania przez SKO nie uwzględniał zmiany stanu prawnego w zakresie zasad ustalania przeznaczenia nieruchomości, wynikających ze znowelizowanego art. 154 ust. 3 ugn i błędnie dokonywał wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 2. art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 3 ugn poprzez uznanie, że operat sporządzony w przedmiocie wyceny nieruchomości podlegającej podziałowi był prawidłowy i sporządzony w sposób zgodny z przepisami ugn podczas, gdy przedmiotowy operat sporządzony w październiku 2022 r. nie został zaktualizowany w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z art. 156 ust. 3 ugn, ponieważ pomijał zmiany uwarunkowań prawnych, o których mowa w art. 154 ugn, skutkiem czego stał się nieaktualny, a tym samym nieprzydatny do celu, dla którego został opracowany; 3. art. 98a ust. 1 i 1b ugn poprzez bezzasadne przyjęcie, że na skutek wydania decyzji Prezydenta [...] z 8 lipca 2019 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] nastąpił wzrost wartości nieruchomości podlegającej podziałowi, w sytuacji gdy operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Prezydenta po jego aktualizacji 17 listopada 2023 r. pomijał zmianę stanu prawnego w zakresie art. 154 ust. 3 ugn i ustalonych tam kryteriów określania przeznaczenia nieruchomości, które to kryteria zastosowane prawidłowo i zgodnie z prawem obowiązującym w dacie aktualizacji operatu szacunkowego autorstwa M. W. powinny prowadzić do wniosku, że wartość nieruchomości leśnej (faktyczny sposób użytkowania) po jej podziale w żaden sposób nie wzrosła. II. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co stanowi bezwzględny obowiązek organu odwoławczego, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 93 ugn wskazującego na błędne uznanie przez organ I instancji zgodności z prawem decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], pomimo stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości (co powinno skutkować uznaniem wadliwości decyzji podziałowej), jak również wobec braku właściwego odniesienia się przez SKO do zarzutu niezgodnego z prawem podziału na działki o powierzchni poniżej 0,3 ha, których podział umożliwiał istniejący w dacie podziału miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a który to podział wyłączały przepisy ustawy o lasach uniemożliwiające wydzielanie działek leśnych o areale poniżej 0,3 ha; 2. art. 15 kpa, poprzez niewypełnienie obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i ograniczenie się przez SKO wyłącznie do powierzchownej oceny poprawności decyzji organu I instancji bez wszechstronnej analizy stanu sprawy na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności z pominięciem zmian stanu prawnego sprawy, jak również wobec braku wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w kontekście jego nieprawidłowej aktualności, wykonanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami ugn (art. 154 ust. 3); 3. art. 8 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na lakoniczność uzasadnienia, posłużenie się przez organ II instancji twierdzeniami i ocenami o dużym stopniu ogólności, nie odnoszącymi się konkretnie do stanu faktycznego sprawy, a wreszcie poprzez wybiórcze rozpoznanie przez SKO zarzutów zawartych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty należy podzielić. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ugn, którego treść organ przytoczył. Organ przytoczył także treść przepisów art. 98a ust. 1a i ust. 1b ugn, nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania. W przedmiotowej sprawie bezsporne i nie kwestionowane było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, jak również, że w dacie jej wydania obowiązywała 30 % stawka procentowa różnicy wartości nieruchomości. Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ugn ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 ugn - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy jak i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez rzeczoznawców M. W. i K. W. operat z 10 października 2022 r. i potwierdzający jego aktualność operat z 17 listopada 2023 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Stosownie do art. 156 ust. 4 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Powyższe regulacje mają walor zasady, która znajduje zastosowanie w okolicznościach, w których wartość rynkową nieruchomości określa się zgodnie z art. 151 ust. 1 ugn, jako szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym. Zasada ta może doznawać wyjątków, jeśli ustawodawca ureguluje inny sposób określania istotnej dla wyceny daty i stanu nieruchomości. Sytuację taką przewiduje przepis art. 156 ust. 5 ugn stanowiąc, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem takim przepisem odrębnym jest art. 98a ust. 1b ugn. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 516/16). Celem reguł aktualizacji operatów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 ugn było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania. Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wycena dokonywana jest zaś na podstawie zdarzeń przeszłych i bazuje na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, stąd przepis ten w tego rodzaju sprawach nie znajduje zastosowania, chyba, że nastąpiła zmiana uwarunkowań prawnych. Podnieść należy, że zarówno operat jak i zaskarżona decyzja, która określa wysokość opłaty adiacenckiej ustalonej na podstawie wyceny nieruchomości wynikającej z operatu (operatów), muszą uwzględniać obowiązujące w dacie ich wydania przepisy prawa. Zarówno w operacie z 10 października 2022 r. jak i w operacie z 17 listopada 2023 r. biegli uwzględnili fakt, że sądy administracyjne stwierdziły nieważność uchwały z 16 października 2014 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza brak planu dla terenu, na którym położone jest działka, która uległa podziałowi. Wobec braku planu biegli przyjęli do wyceny przeznaczenie nieruchomości na podstawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy - etap II zatwierdzonego uchwałą Rady m. st. Warszawy z 1 marca 2018 r., nr [...] uznając, że nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na gruntach leśnych (M3).12. Jak wynika z operatu z 17 listopada 2023 r. analizie do wyceny poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (grunty inwestycyjne). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponieść jednak należy, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), która zmieniła przepisy art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Zgodnie z ich zmienioną treścią w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust.3). Tymczasem w opinii z 17 listopada 2023 r. biegli przyjęli przeznaczenie nieruchomości na podstawie studium. Skoro w dacie orzekania przez Kolegium i w dacie wydawania opinii z 17 listopada 2023 r. przepisy art. 154 ust. 2 i ust. 3 ugn miały zmienioną treść, to zarówno biegli, jak i organ nie mogą stosować przepisów już nie obowiązujących. Jak wskazał pełnomocnik skarżących na rozprawie przeprowadzonej 10 lipca 2024 r. dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również nie ma planu ogólnego gminy. Powyższe oznacza, że przy wycenie nieruchomości powinien być uwzględniony faktyczny sposób jej użytkowania, a nie pod zabudowę jednorodzinną na gruntach leśnych. Operat został więc wadliwie sporządzony. Z wyżej wskazanych przyczyn zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 3 ugn w zw. z art. 98a ust. 1 i ust. 1b ugn. W tej sytuacji nie sposób obecnie ocenić, czy wzrost wartości nieruchomości był spowodowany jej podziałem, czy też nie. Taka ocena będzie możliwa po sporządzeniu, zgodnie z prawem, operatu szacunkowego. Nie można podzielić zarzutów skargi sprowadzających się do konieczności oceny przez organ zgodności z prawem decyzji podziałowej z 8 lipca 2019 r. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i organ w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest uprawniony do oceny legalności tej decyzji. Zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 kpa oraz art. 8 i 107 § 3 kpa. Zważyć należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie przed organem II instancji, którego przedmiotem nie jest weryfikacja, a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a zatem nie może on się ograniczyć tylko do kontroli wydanej przez ten organ decyzji. Ma obowiązek odnieść się także do zarzutów odwołania. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie przeanalizowano wszystkie argumenty i oceniono dowody zgromadzone w sprawie. Zaskarżona decyzja tym wymogom nie sprostała. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej analizy stanu sprawy, w tym obowiązujących przepisów i nie dokonał wnikliwej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasadne są więc także zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i 107 § 3 kpa. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na powyższe koszty składają się wpis sądowy w kwocie 1.278 zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie 3.600 zł, tj. razem 4.878 zł (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.