I SA/Wa 574/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] – każdą z nich w części dotyczącej działki nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ / KKU) decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] rozpatrując odwołanie Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 dalej jako ustawa) decyzji komunalizacyjnej dotyczącej wielu działek o łącznej powierzchni [...] ha, położonych w obrębie [...] [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., własności w/w nieruchomości, wskazując jednocześnie, iż nieruchomość ta stanowi mienie gminne na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie w części dotyczącej działki nr [...] wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w/w decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że działki, o których mowa w sentencji decyzji Wojewody, (w tym również działka nr [...]) zajęte są pod drogi. Wskazano przy tym, że na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], nieruchomość składająca się z w/w działek została uznana za mienie gminne. Powołano się także na uzasadnienie decyzji Starosty [...], który ustalił w oparciu o zeznania mieszkańców wsi [...] biorących udział w przeprowadzonym w dniu [...] kwietnia 2015 r. zebraniu wiejskim, że przedmiotowe działki były użytkowane przez mieszkańców wsi oraz okoliczną ludność jako drogi dojazdowe do przyległych pól, łąk, lasów i zabudowań. Ponadto Starosta stwierdził, że działki te zostały przeznaczone przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) do użytku publicznego (społecznego) mieszkańców wsi [...], w związku z czym stanowią mienie gminne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. wniósł Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Gminy [...], obręb [...] w części dotyczącej działki nr [...], b) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 i 107 kpa, poprzez nie dokonanie pełnych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy oraz zaniechanie zebrania oraz rozpatrzenia przez organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, a w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieje podstawa uznania działki nr [...] w/w nieruchomości jako mienie Gminy [...], c) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego, d) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2a ust.1 w zw. z art. 22 ust.1 ustawy z dnia 22 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż działka nr [...] o pow. [...] ha jest zajęta pod główny przebieg drogi krajowej [...] od ponad kilkudziesięciu lat. Tym samym według skarżącego, organ I instancji nieprawidłowo wywiódł skutki komunalizacji w/w działki na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy - gdyż działka nr [...] na podstawie uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych od 1985 r. stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co statuuje art. 2a ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2018 r. nr 2068, dalej jako udp). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest komunalizacja mienia gminnego dokonana w trybie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu mienie gminne staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Ww przepis nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w nim mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych (ust. 2 art. 7 ustawy). Obowiązkiem organów administracji orzekających deklaratoryjnie o komunalizacji jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 7 ust. 1 ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło mienie gminne i czy komunalizacja nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia. Jeśli chodzi o mienie gromadzkie - to w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż stało się ono przedmiotem własności państwowej (por. postanowienie SN z 18 listopada 1966 r., I CR 629/66, PUG 1967/11/s. 371-372; wyrok SN z 30 czerwca 1983 r., IV CR 202/ 83, OSNCP 1984/1/15; uchwałę SN z 30 października 1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987/11/171 a także orzeczenie SN w sprawie III CKN 430/00; ponadto wyrok NSA z 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987/2/63). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Kwestię komunalizacji mienia gminnego ujęto tu w sposób wyodrębniony, bowiem co do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stwierdzenie, że staje się ono z mocy prawa mieniem właściwych gmin, zawarto w art. 5 ust. 1 ustawy. Jak przyjął jednak Naczelny Sąd Administracyjny taka konstrukcja przepisów ustawy nie prowadzi do wniosku, że mienie gminne w rozumieniu art. 98 ust. 2 ww ustawy z 1958 r. nie było majątkiem państwowym. Sam fakt wskazanego ujęcia spornej regulacji (w art. 7 ust. 1 ustawy) nie stanowi podstawy do odmiennej kwalifikacji charakteru tego mienia. Jego wyodrębnienie w art. 7 miało raczej charakter porządkujący. W tej sytuacji nie ma większego znaczenia, iż art. 7 ustawy nie posługuje się terminem "należące do" w takim aspekcie, jak ma to miejsce w przypadku art. 5 ust. 1 ustawy. Z różnych przepisów zawartych w rozproszonych aktach prawnych wynikało bowiem, że zarząd mieniem gromadzkim należy do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów" (por np. § 2 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303; zm.: Dz. U. z 1970 r. Nr 7, poz. 57; por. też uchwałę SN z 30 października 1986 r., III CZP 67/86, OSNC 1987/11/171). Również wg § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 marca 1986 r. w sprawie zarządu mieniem gminnym oraz warunków i trybu jego zbywania, (Dz. U. Nr 48, poz. 241 z późn. zm.) sprawy zarządu mieniem gminnym należały do rad narodowych i ich organów wykonawczych i zarządzających. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017r. w sprawie I OSK 1949/16). Trzeba też podkreślić, że generalnie wg obowiązującego w dniu 27 maja 1990r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste - były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności sprawy, sporna działka nr [...] o pow. [...] ha stanowi część głównego przebiegu drogi krajowej [...] od ponad kilkudziesięciu lat. Zaliczenie ww drogi do kategorii drogi krajowej nastąpiło na podstawie Uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych. Aktualnie droga ta, zgodnie z art. 2a ust. 1 udp, stanowi własność Skarbu Państwa i na mocy art. 18 ust. 1 pkt. 1 udp pozostaje w ustawowym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że o kwalifikacji drogi do odpowiedniej kategorii i określeniu czyją własność ona stanowi decyduje nie sposób wykorzystania danego odcinka drogi i jego położenie, ale przepis ustawy oraz określone w ustawie organy administracji państwowej ( art. 10 ust. 1 udp). Dopóki zatem dana droga publiczna jako droga krajowa stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w ustawowym zarządzie GDDKiA - nie może być przedmiotem komunalizacji. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną (w zależności od kategorii drogi) może bowiem stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Własność drogi publicznej może być przenoszona wyłącznie pomiędzy tymi podmiotami i tym samym droga publiczna nie może być przedmiotem ani powszechnego obrotu ani podlegać innym regulacjom, gdyż jak się przyjmuje w orzecznictwie, jest rzeczą extra commercium. Innymi słowy, nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie to ma charakter bezwzględny, wynika z przeznaczenia (właściwości) rzeczy; jest dokonywane w drodze ustawy i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. W konsekwencji właścicielem drogi krajowej może być tylko Skarb Państwa (por. postanowienie SN z dnia 24 czerwca 2010 r., IV CSK 40/10, OSNC 2011, nr 2, s. 17, LEX nr 602303 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., I SA/Wa 1646/07, LEX nr 459767; por. też wyrok I SA/Wa 2121/17 i II SA/Gd 1206/01). Jakkolwiek zatem na mocy decyzji Starosty [...] z 2015r. na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963r. zostało potwierdzone (ze skutkiem na 5 lipca 1963r.), iż ww działka nr [...] stanowiła mienie gminne, to jako że co najmniej od 1985r. jest drogą krajową i pozostaje w ustawowym zarządzie naczelnego organu administracji – nie podlega zatem komunalizacji w trybie i na zasadach wynikających z przepisów ustawy. W kontrolowanej sprawie należało przyjąć prymat poprzedzających ustawę, a przy tym jednoznacznie brzmiących, przepisów przywołanej wyżej ustawy z 1985r. o drogach publicznych. Te ostatnie, wobec zaliczenia już w 1985r. drogi, w pasie której znajduje się ta działka, do kategorii drogi krajowej [...], przesądzają, iż stanowi ona własność właściciela drogi i pomimo uznania jej za mienie gminne, nie podlega komunalizacji na podstawie przepisów ustawy. Innymi słowy, z mocy lex specialis w postaci art. 2a ust. 1 udp droga krajowa ani w całości ani w części nie może stanowić własności innego podmiotu niż Skarb Państwa. Nie podlega zatem komunalizacji ani w trybie art. 5 ustawy ani w trybie jej art. 7. Ww przepis art. 2a udp został dodany do udp na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Tym niemniej w dacie 27 maja 1990r. o zarządzie drogami publicznymi stanowił art. 19 i art. 21 udp w jej pierwotnym brzmieniu. Planowanie i finansowanie w zakresie dróg krajowych, zgodnie z ww przepisami, należało do Ministra Komunikacji. Swoje zadania naczelnego organu administracji państwowej w zakresie dróg publicznych wykonywał on przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 udp siecią dróg publicznych, dla których naczelnym organem administracji państwowej był Minister Komunikacji, zarządzały dyrekcje okręgowe dróg publicznych jako zarządy dróg, powoływane i znoszone przez Radę Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji w drodze rozporządzenia. W dacie mającej z mocy samego prawa komunalizacji obowiązywały przy tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (GDDP), organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych oraz drogowej służby liniowej (Dz. U. z dnia 31 stycznia 1986 r.). Ustanawiały one m.in. zakres działania Generalnej Dyrekcji jako zarządcy w odniesieniu do autostrad i dróg krajowych. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w stosunku do mienia państwowego mającego charakter mienia gminnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy, stanowiącego działkę [...] wchodzącą w część drogi krajowej nr [...] - od 1985r. z mocy przepisów udp zarząd sprawowany był przez organ naczelny przy pomocy GDDP a nie przez rady narodowe. W tej sytuacji, jakkolwiek art. 11 ustawy wymienia przypadki wyłączające komunalizację mienia określonego w art. 5 ust. 1-3 ustawy, to jednak nie można przyjąć, iż mienie państwowe, jakim było mienie gminne, służące w dniu wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej – w trybie art. 7 ustawy podlegało komunalizacji na zasadach ogólnych - pomimo iż pozostawało w ustawowym zarządzie innego podmiotu niż rady narodowe. Przeciwnie, mienie gminne nie należące do rad narodowych - nie podlegało komunalizacji w oparciu o art. 7 ustawy. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, iż komunalizacja części drogi krajowej stanowi naruszenie ww przepisów prawa materialnego, a aktualnie narusza wprost art. 2a ust. 1 udp dodany do niej w 1999r. Ten ostatni przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Komunalizacja mienia, jako mająca miejsce z mocy samego prawa 27 maja 1990r. z deklaratoryjnym skutkiem decyzji komunalizacyjnej – nie miała miejsca w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 11 ustawy. Skoro ww droga stanowiła drogę krajową już w 1985r. i pozostawała w zarządzie GDDP, to sporna działka [...] nie podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990r. gdyż służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (art. 11 ust. 1 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804).