I SA/Wa 581/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. [1], P. P. [1], P. P. [2] i M. P. [2] na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 837/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz M. P. [1], P. P. [1], P. P. [2] i M. P. [2] sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. P. [1], P. P. [1], P. P. [2] i M. P. [2] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P., P. P., P. P.1 i M. P.1 (dalej jako "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku tutejszego Sądu z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 837/15. Powyższym wyrokiem Sąd uwzględnił skargę M. P. zobowiązując Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec niewykonywania powyższego orzeczenia, wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 887/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o wymierzeniu Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 1000 złotych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W związku z dalszym niepodejmowaniem rozstrzygnięcia w sprawie skarżący ponownie wystąpili do Sądu ze skargą w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 837/15. Również i tym przypadku Sąd uznał skargę za zasadną i wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2344/18 wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 3000 złotych. Dodatkowo Sąd stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 września 2020 r. skarżący wystąpili do Prezydenta m. st. Warszawy z wezwaniem do wykonania wyroku z 9 maja 2016 r. Z uwagi na nieuwzględnienie przez organ tego wezwania pismem z 8 lutego 2022 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 837/15. W skardze wniesiono o: (i) wymierzenie Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny w wysokości 8.000 zł, płatnej w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, (ii) stwierdzenie, że bezczynność organu po wydaniu wyroku z 9 maja 2016 r. ma rażący charakter, (iii) na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz (iv) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uzasadnili, że pomimo dwukrotnego wymierzenia przez Sąd grzywny z tytułu niewykonania wyroku z 9 maja 2016 r. organ w dalszym ciągu nie zakończył postępowania. W ocenie skarżących, jest to dodatkowo naganne, gdyż wszelkie kwestie w sprawie zostały już wyjaśnione. W szczególności sporządzono i złożono do akt sprawy operat szacunkowy nieruchomości warszawskiej stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za utraconą nieruchomość. Pomimo powyższego do dnia sporządzenia skargi ani skarżący ani ich pełnomocnik nie otrzymali merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, która prowadzona jest przez organ już od 11 lat. W ocenie skarżących takie postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Czyni to zasadnym wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem skarżących z uwagi na okoliczności sprawy zasadne jest również zastosowanie wobec organu dodatkowego środka o charakterze dyscyplinująco - represyjnym określonego w art. 154 § 7 p.p.s.a., czyli przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W ocenie skarżących, istnieje bowiem uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Ponadto środek ten stanowi również swoiste zadośćuczynienie za stwierdzoną bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Gdyby bowiem organ nie popadł w bezczynność i sprawę załatwił w ustawowym terminie, strona byłaby pewna faktu przysługiwania lub nieprzysługiwania jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sytuacji zaś gdy organ pozostaje w bezczynności, strona pomimo stosowania przysługujących jej środków prawnych mających na celu przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji pozostaje w swoistym zawieszeniu. Sprawia to, że odczuwa negatywne skutki związane z niepewnością i ma uzasadnioną podstawę, aby twierdzić, że organ traktuje jej przypadek jako niezasługujący na zajęcie się nim oraz że pozbawiona jest przysługującej jej ochrony prawnej, co powoduje, że traci wiarę i zaufanie do władzy publicznej. Z kolei przyznanie stronie od organu pewnej kwoty pieniężnej niewątpliwie (przynajmniej w pewnym stopniu) zrekompensowałoby jej brak stabilizacji oraz wywołałoby w niej poczucie, że jej problem został dostrzeżony. Skarżący wskazali przy tym na trudną sytuację osobistą i rodzinną, w jakiej znalazł się każdy z nich, w szczególności związaną z pogarszającym się ich stanem zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że decyzją z 1 lutego 2022 r., nr 32/SD/2022, umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosków z 6 grudnia 1990 r., z 10 lipca 2006 r. oraz 20 listopada 2006 r. o zwrot spornej nieruchomości i posadowionego na niej budynku jako bezprzedmiotowe z uwagi na cofnięcie przez pełnomocnika wnioskodawców ww. wniosków. Organ wskazał, że 17 lutego 2022 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w Warszawie o nadesłanie księgi meldunkowej budynków położonych na gruncie przedmiotowej nieruchomości, kopii zdjęć lotniczych terenu obejmującego ww. nieruchomość z lat 1945 - 1946 oraz kopii dokumentów zawierających szczegółowy opis zniszczeń budynków znajdujących się na ww. gruncie. Dodatkowo, pismem z 23 lutego 2022 r. poinformował pełnomocnika wnioskodawców o tej czynności i przewidywanym terminie zakończenia przedmiotowego postępowania do 31 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musiało wymierzeniem Prezydentowi m. st. Warszawy grzywny. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 837/15 uwzględnił skargę M. P. zobowiązując Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 837/15, akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 14 września 2016 r. zatem wyznaczony przez Sąd termin rozpoznania wniosku upłynął 14 stycznia 2017 r. Z powodu niewykonania powyższego wyroku Prezydentowi wymierzono już dwukrotnie grzywny tj. wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 887/17 w wysokości 1000 złotych oraz wyrokiem z 6 lutego 2019 r. sygn., akt I SA/Wa 2344/18 w wysokości 3000 złotych. W ostatnim z wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł również o rażącym naruszeniu prawa w wykonaniu wyroku z 9 maja 2016 r. Pomimo powyższych wyroków orzekających o wymierzeniu grzywien Prezydent m. st. Warszawy do dnia orzekania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z 9 maja 2016 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Wobec powyższego uznać należało za konieczne wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd oraz konieczności dwukrotnego angażowania sądu administracyjnego. Przy tym ustalając wysokość grzywny Sąd uwzględnił fakt, że wcześniejszym wyrokami wymierzono już dwukrotnie Prezydentowi grzywnę w łącznej wysokości 4000 złotych. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdza jednocześnie - stosownie do treści art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. - czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu w wykonaniu wyroku przybrała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania w dniu 14 września 2016 r. odpisu wyroku z 9 maja 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 837/15 wraz z aktami administracyjnymi sprawy upłynęło już prawie 6 lat. Z tego też powodu Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 1000 złotych na rzecz każdego ze skarżących. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w łącznej kwocie 4000 złotych uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, a konsekwencji konieczność przyznania stronom zadośćuczynienia z tego powodu. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wydania niniejszego orzeczenia, mimo uprzedniego wezwania przez stronę do wykonania powyższego wyroku, jak też wymierzenia Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny z tytułu zaistniałej zwłoki w jego wykonaniu organ zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Oznacza to, że Prezydent narusza w ten sposób przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. Nie sposób bowiem usprawiedliwić tak znacznej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku sądu skomplikowanym charakterem zawisłej przed nim sprawy administracyjnej. Za nie do końca trafne należało również uznać stanowisko organu w kwestii niemożności rozpoznania niniejszej sprawy z uwagi na konieczność wcześniejszego zakończenia postępowania dotyczącego zwrotu spornej nieruchomości. Owszem w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto pogląd o pierwszeństwie zakończenia sprawy o zwrot nieruchomości warszawskiej w naturze. Jednakże w takich okolicznościach sprawy Prezydent winien był zawiesić postępowanie o ustalenie odszkodowania. Brak podjęcia tych czynności pozostawia skarżących w zawieszeniu prawnym, co czyni zasadnym żądanie wymierzenia organowi kolejnej grzywny z tytułu niewykonywania prawomocnego wyroku. Uzasadnia również nałożenie na Prezydenta dodatkowej sankcji w postaci przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej, biorąc pod uwagę okres zaistniałej zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku, jak też okres jaki upłynął od zwrotu organowi akt sprawy po prawomocnym wymierzeniu mu z tego tytułu grzywny wyrokiem z 6 lutego 2019 r. Za adekwatną w opisanych okolicznościach faktycznych Sąd uznał sumę pieniężną w wymiarze po 1000 złotych na rzecz każdego ze skarżących. Taki jej wymiar, w powiązaniu z grzywną w wysokości 5000 złotych winien przy tym skłonić organ do zaniechania dalszego naruszania prawa i rozpoznania sprawy przed nim zawisłej bez konieczności występowania przez strony ubiegające się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego z kolejną skargą przewidzianą w art. 154 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1 i § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.