I SA/Wa 585/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S., U. F. i J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia D. S., U. F. i J. P. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowienie Wojewody zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz [...] w [...], decyzją z [...] czerwca 1994 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału m.in. działki nr [...] ([...]) na działki budowlane o numerach od [...] do [...], od [...] do [...] i od [...] do [...] o łącznej powierzchni [...] m2 oraz działki o numerach [...], [...],[...] i [...] wydzielone pod ulice o łącznej powierzchni [...] m2. W decyzji tej organ wskazał, że "Zgodnie z oświadczeniem zawartym we wniosku o zatwierdzenie podziału, własność gruntów wydzielonych pod ulice (...) przechodzi nieodpłatnie na rzecz [...] w [...] (...). Z adnotacji na decyzji wynika, że stała się ona ostateczna w dniu [...] kwietnia 1994 r. Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] przy ul. [...] stanowiący działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] wydzielony pod drogi lokalne. W uzasadnieniu stwierdzono, że D. S., U. F. oraz P.P. zrzekli się roszczenia o odszkodowanie za działki wydzielone pod ulice. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 786/13, oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt. I OSK 526/16 uchylił ww. wyrok i odrzucił skargę kasacyjną [...] z uwagi na brak legitymacji procesowej organu wnoszącego skargę. Miasto Stołeczne [...], pozwem z [...] kwietnia 2019 r. wystąpiło do Sądu Okręgowego w [...] IV Wydział Cywilny o ustalenie (na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego) czy U. F., D. S. i J. P. skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowanie za przejęcie na własność Gminy [...] w [...] gruntów wydzielonych pod ulice, tj. działek ewidencyjnych numer: [...], [...], [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...], powstałych na skutek podziału działki nr [...] z obrębu [...] zgodnie z decyzją z [...] czerwca 1994 r., nr [...]; ewentualnie ustalenie, że wyżej wymienione osoby nie mają roszczenia wobec Miasta Stołecznego [...] o odszkodowanie za przejęcie na własność Gminy[...] w [...] ww. gruntów wydzielonych pod ulice na skutek podziału działki nr [...] z obrębu [...], zatwierdzonego ww. decyzją z [...] czerwca 1994 r. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2019 r., Prezydent [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania (dalej: "k.p.a."), z urzędu zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy z pozwu Miasta [...]. W wyniku zażalenia D. S., U. F. i J. P. Wojewoda [...] - ww. postanowieniem z [...] maja 2021 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że do ustalenia odszkodowania niezbędna jest rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w [...] czy U. F., D. S. i J. P. skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowaniu za przejęte na własność Gminy [...] w [...] grunty wydzielone pod ulice. Organ odwoławczy podniósł, że skuteczne zrzeczenie się roszczenia orzeczone przez sąd powszechny będzie stanowić podstawę do odmowy wypłaty odszkodowania. Zdaniem Wojewody sprawa zawisła przed sądem powszechnym pod sygn. akt [...] jest zagadnieniem wstępnym i ma bezpośredni związek z toczącym się postępowaniem odszkodowawczym. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17. D. S., U. F. i J. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Wojewody. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art 8 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 12 i 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z 126 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, naruszające zasady legalności, praworządności i szybkości postępowania oraz trwałości decyzji, polegające na wytoczeniu powództwa o ustalenie skuteczności zrzeczenia się przez uczestników postępowania roszczeń o odszkodowanie za przedmiotowe działki i zawieszenie postępowania z uwagi na powyższe powództwo, podczas gdy zagadnienie skuteczności zrzeczenia się roszczeń nie jest zagadnieniem wstępnym, gdyż było już przedmiotem prawomocnej decyzji Wojewody [...], zaś działania organu zmierzają jedynie do przewlekłości postępowania; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez Sąd Okręgowy w [...] sprawy o sygn. akt [...], podczas gdy zagadnienie skuteczności zrzeczenia się przez D. S., U. F.i J. P. roszczenia o odszkodowanie za działki ewidencyjne nr [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...], położone w [...] przy ul. [...] było już przedmiotem postępowania odwoławczego przed Wojewodą [...] i zostało już ostatecznie rozstrzygnięte na mocy prawomocnej decyzji Wojewody [...] [...] lutego 2013 r., nr [...]; 3. art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. art. 7 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP oraz art. 45 Konstytucji RP poprzez zawieszenie przedmiotowego postępowania, w sytuacji gdy zawieszone jest jednocześnie postępowanie sądowe prowadzone przez Sąd Okręgowy w [...], XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: [...], a także postępowanie sądowe prowadzone przez Sąd Okręgowy w [...], XXV Wydział Cywilny pod sygn. akt: [...], a co za tym idzie naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prawo Skarżących do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do jego uchylenia; II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115, poz. 741 ze zm. - dalej: u.g.n.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że do ustalenia odszkodowania niezbędne jest rozstrzygnięcie przez Sąd Okręgowy w [...] pozwu wniesionego na podstawie art. 189 k.p.c. i ustalenie czy Skarżący skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowanie, podczas gdy nie jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o odszkodowanie, ponieważ prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W związku z tym w stanie faktycznym niniejszej sprawy dokonane w tym zakresie oświadczenie między stronami zanim została wydana decyzja potwierdzającą podział nieruchomości, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z lutego 2021 r. oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji z [...] maja 2019 r. w całości. Ponadto, wnieśli o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. o zawieszeniu postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], obręb [...] położone w [...] przy ul. [...], do czasu rozpoznania sprawy z powództwa Miasta Stołecznego [...] przez Sąd Okręgowy w [...]. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowi art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w cytowanym przepisie co do zasady rozumieć należy sytuację, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, tj. sytuacją, w której bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie odszkodowawcze w przedmiotowej sprawie (za działki nr [...]) prowadzone jest w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 1 tej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że przed Sądem Okręgowym w [...] XXV Wydział Cywilny toczy się postępowanie (sygn. akt XXV [...]) z powództwa Miasta Stołecznego [...] przeciwko skarżącym o ustalenie (na podstawie art. 189 k.p.c.) czy skarżący skutecznie zrzekli się roszczenia o odszkodowanie za działki ewidencyjne nr: [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...], położone w [...] przy ul. [...], powstałe na skutek podziału działki nr [...] (zgodnie z decyzją z [...] czerwca 1994 r.); ewentualnie ustalenie, że skarżący nie mają roszczenia wobec Miasta Stołecznego [...] o odszkodowanie. Sprawa ta została zawieszona przez Sąd Okręgowy (postanowieniem z [...] marca 2020 r.) z uwagi na toczące się postępowanie cywilne o sygn. akt [...], od wyniku którego - jak wskazał Sąd - zależy rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie. W tym ostatnim postępowaniu skarżący występują w roli powodów i jak wynika z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu, żądają od Miasta Stołecznego [...] prawie półtora miliona złotych w związku ze sprzedaniem przekazanych mu nieodpłatnie przez powodów działek wydzielonych pod ulice. Są to te same działki, których dotyczy spór w sprawie o sygn. akt [...] i z którymi wiąże się ewentualne roszczenie odszkodowawcze. Zawieszając postępowanie Sąd Okręgowy wskazał, że tłem postępowania w sprawie o sygn. akt [...] jest m. in. ocena skuteczności zrzeczenia się przez skarżących (powodów) roszczenia o odszkodowanie. Na gruncie postępowania o zasądzenie odszkodowania zostanie rozstrzygnięta kwestia zasadności roszczenia. Tak więc, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wobec toczącego się postępowania przed sądem powszechnym jak wyżej opisano, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotowa sprawę, zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wydając postanowienie - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - Prezydent [...] nie naruszył prawa. W konsekwencji czego, nie naruszył go również utrzymujący w mocy postanowienie organu I instancji Wojewoda [...]. Tym samym zarzuty skargi nie są usprawiedliwione. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.