I SA/Wa 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi "I." Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz "I." Sp. z o. o. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy Pl. [...] (ozn. nr hip. [...]) - utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 22 maja 2002 r. [...] "H." S.A. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy Pl. [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, wskazując, że orzeczenie to nie zostało doręczone wnioskodawcy, a tym samym nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. To natomiast skutkuje tym, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie z wniosku Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. i wskazało, iż w dniu złożenia wniosku istniał wakat na stanowisku Prezydenta W., a więc nie posiadały mocy prawnej udzielone przez niego pełnomocnictwa. Po rozpoznaniu skargi Miasta W. od powyższej decyzji, wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 913/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] marca 2006 r. uznając, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r., wskazując, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, na którą powoływały się [...] "H." S.A. w złożonym wniosku. Zdaniem organu w aktach administracyjnych brak jest decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona. Orzeczenie administracyjne wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. w dniu [...] sierpnia 1967 r. nie zostało bowiem doręczone wnioskodawcy, a brak dowodu jego doręczenia stronie, skutkuje tym, że orzeczenie to nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Skargę na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "I." Sp. z o.o. w W. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji, ewentualnie o ich uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 6, 16, 105, 156 i 158 kpa poprzez przyjęcie nieznanej prawu administracyjnemu konstrukcji "nieaktu" - czynności prawnej nieistniejącej, a w konsekwencji bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1967 r., - art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 249/04, w związku z którym organ ponownie rozpatrując sprawę wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.; - art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, m. in. wskazanych w powołanym wyroku WSA z dnia 13 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1330/07 oddalił powyższą skargę, podzielając stanowisko organu, iż brak dowodu potwierdzającego doręczenie właścicielowi nieruchomości, czyli stronie postępowania administracyjnego, decyzji z dnia [...] sierpnia 1967 r., powoduje, że decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a zatem rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe. Sąd wskazał ponadto, że przepisy kpa zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1967 r. jak również w brzmieniu obowiązującym obecnie, nie przewidywały i nie przewidują możliwości niedoręczenia decyzji stronie. Przepis stanowi jednoznacznie, że aby organ stał się związany wydaną przez siebie decyzją, musi uprzednio doręczyć ją stronie. Z tą chwilą decyzja rozpoczyna swój byt prawny i wiąże organ, który ją wydał, a stronie wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jej prawa lub obowiązki. Ponieważ decyzja administracyjna jest oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego, to może być uznana za wydaną dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz. Sąd podzielił również stanowisko organu, że w przypadku braku doręczenia decyzji mamy do czynienia z nieaktem (czynnością prawną nieistniejącą), a nie decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Skoro zatem decyzja z 1967 r. nie została doręczona stronie, czyli [...] "H." S.A. - właścicielowi nieruchomości, oznacza to, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie jej nieważności jest bezprzedmiotowe, bowiem tej decyzji nie ma. Na skutek skargi kasacyjnej "I." Sp. z o.o. w W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., Sygn. akt I OSK 453/08 uchylił wyrok z dnia 17 grudnia 2007 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podzielił w zasadniczej części stanowisko Sądu I instancji dotyczące decyzji nieistniejącej i wskazał, że decyzje nieistniejące to takie, które zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu oraz takie, które co prawda wydane zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierają konstytutywnych cech decyzji, a także takie, które nie zostały doręczone, czy ogłoszone stronie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305). Sąd podał, że do konstytutywnych elementów decyzji zaliczamy: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z glosą J. Borkowskiego OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bardziej skomplikowana sytuacja jest w odniesieniu do decyzji niedoręczonych lub nieogłoszonych. Decyzja zalegająca w aktach sprawy niedoręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które, co trafnie podkreślono w zaskarżonym wyroku, mogą zaistnieć dopiero z chwilą skutecznego doręczenia czy ogłoszenia. Do momentu podpisania mamy do czynienia wyłącznie z projektem decyzji. Podpisanie, przy założeniu, że co najmniej pozostałe konstytutywne elementy ten projekt zawierał, powoduje przekształcenie projektu decyzji w decyzję, ale taką, która nie wywołuje jeszcze żadnych skutków prawnych, a więc decyzja może być jeszcze w dowolny sposób zmieniona. Skutki prawne decyzji mogą zaistnieć dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Taką decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została, można określić jako decyzję nieistniejącą, bowiem nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych. Sąd wskazał jednocześnie, że problem powstaje, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, gdy decyzji albo niedoręczono stronie (albo z uwagi na upływ czasu nie sposób wykazać, że doręczenie miało miejsce), ale doręczono ją innemu podmiotowi. Doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tą decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Należy przyjąć, że w przypadku, w którym decyzji niedoręczono stronie, ale doręczono ją wyłącznie innemu podmiotowi, to weszła ona do obrotu prawnego. W takiej sytuacji mamy do czynienia z wadą decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. została w dniu 18 sierpnia 1967 r. doręczona Administracji Domu przy Pl. [...] w W., to została spełniona przesłanka z art. 137 § 1 pkt 4 tekstu pierwotnego kpa (obecnie art. 156 § 1 pkt 4 kpa), co oznacza, że należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji, ewentualnie stwierdzenia, iż wydana została ona z naruszeniem prawa, ze względu na wystąpienie negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa, a nie przyjmować, że miała ona charakter decyzji nieistniejącej. Zdaniem Sądu sama kwestia niedoręczenia decyzji wywołuje wątpliwości w zakresie możliwości uznania takiej decyzji za akt nieistniejący (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07, w którym uznano taką sytuację za przesłankę stwierdzenia nieważności i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 października 2008, II GPS 4/08, w którym podano przykład decyzji niedoręczonej i uznano ją za nieistniejącą, ale nie wypowiadano się na temat doręczenia takiej decyzji innemu podmiotowi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak wyrok tego Sądu w wyniku uwzględnienia kasacji wniesionej przez "I." sp. z.o.o w W. został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W przedmiotowej sprawie ocenie sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. , utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1967 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy pl. [...] (oznacz. nr hip. [...]). W uzasadnienie decyzji wskazano, że orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1967 r. nie zostało doręczone wnioskodawcy, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego. To natomiast skutkuje tym, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Takie stanowisko organu należy uznać za nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2009 r. jednoznacznie stwierdził, iż doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję jedynie "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła do obrotu pranego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Niedopuszczalne jest zatem uznawanie takiej decyzji za akt nieistniejący. W ocenie NSA, w przypadku, w którym decyzji niedoręczono stronie, ale doręczono ją wyłącznie innemu podmiotowi, powoduje to wystąpienie sytuacji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji, umarzająca postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 kpa oraz art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbada orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1967 r. w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa oraz ewentualnie zbada, czy nie wystąpiły okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w wyroku.