I SA/Wa 64/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki [...] z siedzibą w B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła S. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej na terenie Miasta J., w obrębie ewidencyjnym [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła S. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W ocenie Komisji, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Komisja wskazała, że za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Organ podniósł, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komisja przywołała orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zbliżonym co do istoty do niniejszej sprawy stanie faktycznym i wskazała, że nie dostrzega wcześniejszego w stosunku do art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. przepisu szczególnego, w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, istnienia zarządu nie można domniemywać. W ocenie Komisji, na gruncie rozpoznawanej sprawy powyższego, także w zakresie prawa zarządu, [...] nie wykazała. Komisja podkreśliła, że akt notarialny (umowa sprzedaży) mógł w trybie pozadecyzyjnym doprowadzić do ustanowienia zarządu dopiero na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie w 1985 r. i nie miała zastosowania do umów sprzed około 20 lat. Końcowo Komisja podniosła, że wynik postępowania komunalizacyjnego nie będzie miał wpływu na sferę praw i obowiązków [...]. Taki wpływ, w ocenie Komisji, może mieć natomiast wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), w zakresie którego zresztą [...] już wszczęła postępowanie, aktualnie zawieszone z uwagi na niniejsze postępowanie. Skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz błędną interpretację materiału zebranego w sprawie, co zapewne miało wpływ na jej wynik; 2) nierozpatrywanie sprawy we wnioskowanym trybie, co stanowi o naruszeniu art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r.2147) w związku z § 4 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz.120, ze zm.) 3) art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), który mówi, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek" 4) art. 37 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r., Nr 32, poz. 159), który mówi, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji oraz wydanie decyzji stwierdzającej, że Gmina [...] nie nabyła na własność gruntu objętego skargą. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organy nie uwzględniły w swoich decyzjach okoliczności, że poprzednik prawny skarżącej legitymował się dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do spornych działek na dzień 5 grudnia 1990 r., tj. aktem notarialnym kupna – sprzedaży[...], zgodnie z którym sporne działki zostały nabyte na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie [...]. Z treści tego aktu wynika, że [...] nabyła od osoby fizycznej prawo własności nieruchomości z własnych środków przedsiębiorstwa państwowego w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. W akcie notarialnym nie mogła być wpisana jako właściciel tych działek, ponieważ nie pozwalały na to regulacje ustrojowe, który w tym czasie panowały w Polsce. Przedsiębiorstwa państwowe mogły wykonywać w tamtym czasie jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwu państwowemu, które nabyło nieruchomość w trybie art. 6 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe użytkowania takiej nieruchomości. Skarżąca przywołała tezę wyroku Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 7 listopada 1980 r., sygn. akt III CZP 2/80 i podniosła, że skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej, to tym samym nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż nie była w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/16). W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej na terenie Miasta [...]., w obrębie [...]. Z akt sprawy wynika, że sporne mienie zostało nabyte od osoby fizycznej przez Skarb Państwa (Państwo) w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [...] na mocy umowy sprzedaży - aktu notarialnego [...]. Umowa ta została zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą z 12 marca 1958 r.". W myśl art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej, umowę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Co istotne, nabycie nieruchomości w tym trybie następowało zawsze na rzecz Państwa. Do takiego wniosku prowadzi treść art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., zgodnie z którym wywłaszczenie może nastąpić jedynie na rzecz Państwa. W każdym zatem przypadku wywłaszczenia na postawie ustawy z 12 marca 1958 r. nieruchomość stawała się własnością Państwa i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 22 lipca 1952 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1250/10) . Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej: "Przepisami wprowadzającymi", grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 592/14, dostępny w CBOSA). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki komunalizacji spornego mienia określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że akt notarialny - umowa sprzedaży z [...] lutego 1963 r. mógł - w trybie pozadecyzyjnym - doprowadzić do ustanowienia zarządu przed dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu, brak jest bowiem wcześniejszego w stosunku do tej ustawy przepisu szczególnego, w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do tego czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (tj. dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. Powyższym zagadnieniem zajął się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 1982 r., SA/Po 210/82, gdzie wskazał, że wprawdzie w dacie zawarcia umowy obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania. Dalej idące stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92, LEX 9566, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Sąd w składzie orzekającym powyższe poglądy w całości podziela. Powołane poglądy znalazły również potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z treścią tego przepisu, "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." W dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających był to już art. 8 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też wypowiedział się Sąd Najwyższy we wspomnianym wyżej wyroku z 9 kwietnia 1992 r.). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/16, publik. w bazie CBOSA). Wobec powyższego, Sąd uznał, że na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości położonej na terenie Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], z mocy umowy sprzedaży z [...] lutego 1963 r. r. i art. 8 ust. 2 (wcześniej ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Skoro prawo zarządu przysługiwało przedsiębiorstwu państwowemu, to tym samym przedmiotowa nieruchomość – jak wyjaśniono wyżej – nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ówczesnym brzmieniu. Wbrew stanowisku Komisji, jest to sytuacja odmienna od stanów faktycznych i prawnych występujących w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie mamy bowiem do czynienia z konkretnie oznaczoną w akcie notarialnym nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie jak w przywołanych orzeczeniach - przepisy ustrojowe odnoszące się do przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, które nie wskazywały na prawa do określonych nieruchomości. W konsekwencji, skoro w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała - w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego, to nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.