I SA/Wa 66/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej O. w obrębie O. nr działki [...], o powierzchni [...] metrów kw., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., zwaną dalej "decyzją komunalizacyjną", Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa - na podstawie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 z późn. zm.) - nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie O. nr działki [...] o powierzchni [...] metrów kw. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się prawomocna. Pismem z dnia 19 października 2001 r. Dyrektor [...] w O. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1991 roku. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działający z urzędu, stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej, powołując się na: nieistnienie działki nr [....] w dacie [...] maja 1990 r., oraz istnienie w dacie 27 maja 1990 r. wymienionej w art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanki wyłączającej komunalizację, polegającej na tym, iż przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (tj. Ministra Kultury i Sztuki). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Gminy O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Wyrokiem z dnia 6 września 2005 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1154/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd stwierdził, iż uznając decyzję komunalizacyjną za rażąco naruszającą przepisy ustawy komunalizacyjnej, organ nadzorczy nie dokonał oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Sąd podkreślił, powołując się na orzecznictwo administracyjne, że o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędne jest dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Wychodząc z powyższych założeń Sąd uznał, iż w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniono, z naruszeniem art.7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czy decyzję komunalizacyjną wydano z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 (stanowiącym, iż "jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin") w związku z art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (przewidującym wyłączenie spod komunalizacji m.in. mienia służącego wykonywaniu zadań administracji rządowej). Argumentacja organu nadzorczego, uzasadniająca wystąpienie tego naruszenia, w istocie tezy tej nie dowodzi. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej skomunalizowanej nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. była ona w użytkowaniu [...] w O. Ustalenie to nie zostało w postępowaniu nadzorczym podważone jakimkolwiek dowodem. Fakt wpisania natomiast przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków, nie oznacza, wbrew twierdzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nieruchomość ta służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków jest jedną z form jej ochrony i może nastąpić niezależnie od tego jakim celom służy ta nieruchomość. Nie jest również trafny pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym skutki przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej mogą dotyczyć składników tylko w ich stanie ewidencyjnym istniejącym w dniu 27 maja 1990 r. Wojewoda [...] stwierdził, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej według stanu na dzień 27 maja 1990 r. częścią działki nr ewid. [...], oznaczonej obecnie w ewid. gruntów jako działka nr [...] . Dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu 27 maja 1990 r. w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody do stwierdzenia tego nabycia. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje skutek prawny w postaci zmiany identyfikacji tej nieruchomości, poprzez inne określenie granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Powołanie nowych oznaczeń w decyzji stwierdzającej to nabycie jest niezbędne, stanowi ona bowiem postawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Nawet gdyby przyjąć, że Wojewoda [...] niewskazując nr ewid. działki na dzień 27 maja 1990 r. naruszył przepisy, to naruszenie to nie może być zakwalifikowane jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzekając w wyniku zapadnięcia cytowanego orzeczenia ponownie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 6 września 2005 r. Kierując się wspomnianą oceną i wskazaniami przy ponownej ocenie materiału dowodowego sprawy, organ uznał, iż decyzja komunalizacyjna wydana została w zgodzie z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, a przesłanki do zastosowania jej art.11 ust.1 pkt 1 nie wystąpiły. O spełnieniu się przesłanek do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej przesądza stan z dnia 27 maja 1990 r. W dacie tej działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Z wypisu z rejestru gruntów wynika ponadto, iż w dacie komunalizacji działka stanowiła część większej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], co do której jako osoba władająca wykazane było Ministerstwo Kultury i Sztuki. Jednakże jak wynika z wyjaśnień Starosty K. zawartych w piśmie z dnia 7 sierpnia 2006 r. ww. Ministerstwo zostało wpisane do rejestru bez podania podstawy prawnej. Przed dniem 27 maja 1990 r. nie była wydana żadna decyzja o przekazaniu tej nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie. Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez t.o.a.p. stopnia podstawowego. Jednocześnie bezsporne jest, że w dacie komunalizacji na przedmiotowej nieruchomości mieściła się [...]. W konsekwencji powyższego nie można uznać, że podlegała ona wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art.11 ust.1 pkt 1 ustawy, jako służąca wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Rozpatrzywszy na wniosek Starosty K. sprawę ponownie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2006 r. Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta K. Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 746/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że należało ocenić czy przepisu art. 5 ust. 5 ustawy komunalizacyjnej nie zastosowano do mienia, które w dacie 27 maja 1990 r. nie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ani rady narodowe, ani terenowe organy administracji państwowej nie były właścicielami mienia ogólnonarodowego. Własność w tym przypadku należała do Państwa. W toku postępowania Starosta K. konsekwentnie podnosił, że ani rada narodowa ani terenowy organ administracji państwowej nie mieli możliwości szerokiego dysponowania sporną nieruchomością. Faktycznym dysponentem nieruchomości było Muzeum [...] w O., które jedynie czasowo użyczyło jej Gminie O. Starosta w K. powoływał się w tym zakresie na oświadczeniu byłej dyrektor Muzeum [...] w O., zawartym w piśmie z dnia 24 lipca 2006 r., dotyczące zarówno objęcia spornej nieruchomości we władanie przez same muzeum jak i późniejszego użyczenia nieruchomości na rzecz Gminy. Kwestie te - zdaniem sądu - nie zostały wyjaśnione przez organ nadzorczy. Organ nie przeprowadził żadnych analiz tego na jakich zasadach Gmina weszła w posiadanie spornej nieruchomości, nie zweryfikował twierdzeń zawartych w oświadczeniu byłej dyrektor Muzeum [...] w O., przedwcześnie przyjmując, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd wskazał, ze ponownie orzekając w sprawie, organ nadzorczy dokona oceny uprawnień do spornej nieruchomości przysługującej Gminie O. w dacie 27 maja 1990 r. W wyniku kolejnego rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności wyjaśnienia na jakich zasadach Gmina O. weszła w posiadanie spornej nieruchomości. Organ administracji wskazał, że podstawą matrialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.). Z dołączonej do akt sprawy kopii pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., Wydział Kultury z dnia [...] listopada 1953 r. wynika, ze [...] zabytkowy w O. wraz z parkiem, ogrodem i zabudowaniami gospodarczymi stanowi “wyłączony z terenów gminnych, spółdzielczych i prywatnych teren państwowy objęty z dniem 28 maja 1946 r. przez Ministerstwo Kultury i Sztuki w charakterze prawnego i faktycznego posiadania tegoż terenu". Protokołem zdawczo- odbiorczym z dnia 2 kwietnia 1958 r. Ministerstwo Kultury i Sztuki - Centralny Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków przekazało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w zarząd i użytkowanie majątek ruchomy i nieruchomy w warunkach pozostawienia go w Muzeum w O., nad którym nadzór sprawowało Ministerstwo Kultury i Sztuki. G. R., pełniąca funkcję dyrektora [...] w O. w latach 1961-2006, w piśmie z dnia 8 stycznia 2009 r. wskazała, że w domku ogrodnika w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się Biblioteka Publiczna w O., która zajmowała parter budynku, nie korzystając z poddasza budynku. Biblioteka Publiczna użytkowała dom ogrodnika na podstawie ustnej prośby Naczelnika Urzędu Gminy. Muzeum Zamek w O. nie pobierała opłat za przedmiotowa nieruchomość. Inwestorem remontu w budynku, przeprowadzanego w latach 1976-1977 wg oświadczenia byłej dyrektor był Wojewódzki Konserwator Zabytków P. W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego organ nadzorczy uznał, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina O. weszła w posiadanie działki nr [...] ( wyodrębnionej z działki nr [...]) na podstawie nieformalnych porozumień. Zarówno świadkowie wskazani przez Gminę O. jak i Muzeum [...] w O. podkreślają, iż brak było dokumentów, na podstawie którego [...] zostałaby umieszczona w tzw. domku ogrodnika. Tymczasem użyte przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie “należące do" oznaczają kategorię prawną a nie kategorię faktyczną, a zatem chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością. Znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo- odbiorczy z dnia 2 kwietnia 1958 r., na podstawie którego Ministerstwo Kultury i Sztuki – Centralny Zarząd Muzeów i Ochrony Zabytków przekazało Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w zarząd i użytkowanie. Nie można zatem stwierdzić, że przedmiotowa działka była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej i podlegała przez ten organ szerokiemu dysponowaniu. Organ nadzorczy uznał, że zebrany w sprawie materiał, nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do jej komunalizacji na podatnie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W związku z powyższym prawidłowo uznano, ze decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające, co spełnia przesłankę wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [....] wniosła Gminy O. zarzucając jej naruszenie: – art. 28 kpa poprzez traktowanie jako strony w toku postępowania Muzeum [...] w O.; – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 oraz art. 80 kpa poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie ; – art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprze jego niewłaściwe zastosowanie – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. 1989. Nr 14 poz. 74 w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej poprzez ich wadliwą wykładnię i niezastosowanie; – art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ... poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W świetle powyższych okoliczności brak jest, zdaniem strony skarżącej, podstaw prawnych do uznania, że decyzja Wojewody [....] z [...] grudnia 1991 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [....] sierpnia 2009 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie, pierwszy raz wyrokiem z dnia 6 września 2005 r. I SA/Wa 706/06, drugi raz wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. I SA/Wa 746/07. Element ten ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienia mają moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniając obecnie decyzje wydane w tym postępowaniu, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu w/w wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie, przy czym dotyczy ona zarówno zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, str. 345). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r. rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wskazał, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., uchylającym decyzje stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1991 r., nie przesądzono, iż decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a., co zobowiązywałoby organ do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekający uznał natomiast, iż przesłanki, na podstawie których organ nadzorczy sformułował wniosek o nieważności decyzji, są niewystarczające. Z orzeczenia z dnia 6 września 2005 r. wynika zatem, iż to, czy decyzję obarcza rażące naruszenie prawa, czy też nie, pozostaje w dalszym ciągu kwestią wymagającą wyjaśnienia. W swoim wyroku z dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł zalecenie oceny uprawnień do spornej nieruchomości przysługujących Gminie O. w dacie 27 maja 1990 r. w szczególności w kontekście twierdzeń sformułowanych przez byłą dyrektor Muzeum [...] w O. Zatem rozpoznając zaskarżoną decyzję sąd- będąc związany treścią art. 153 ppsa - musiał mieć na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 19 września 2007 r. Należy następnie zauważyć, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ nadzorczy zgromadził o wiele bogatszy materiał dowodowy niż ten, którym dysponował wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące w dniu 27 maja 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy) pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, co oznacza, że decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzorczy wynika, ze sporna działka nr [...] nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej, nie wynika to z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach prawy. Należy bowiem zauważyć , że art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. posługuje się pojęciem" należące", które to pojęcie było wielokrotnie przedmiotem wykładni orzecznictwa. Z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa wynika wyraźnie, że chodzi tu jednak o kategorię prawną, a nie faktyczną. Podnieść należy, że zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniósł się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażona przez organ odwoławczy, a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Należy w tym miejscu zauważyć, że w dacie 27 maja 1990 r. działka nr [...] wchodziła w skład większej działki nr [...], nie była wyodrębniona geodezyjnie działka na której znajdował się tzw. domek ogrodnika. Na tej całej działce prowadziło działalność Muzeum [...] w O., i do całej działki nr [...] legitymował się takimi dokumentami, jakich oceny dokonywał organ nadzoru. Gdyby przyjąć taki sposób rozumienia art.6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej jaki zaprezentowała w skardze Gmina O., to cała działka nr [...] powinna podlegać komunalizacji ma jej rzecz. Tym samym sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne i nie mogą odnieść skutku. Jedynie zasadny jest zarzut naruszenia art. 28 kpa polegający na braniu udziału w postępowaniu administracyjnym przez Muzeum [...] w O. Z akt sprawy wynika , że nie legitymuje się on żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego wszystkie decyzje wydawane w sprawie zostały mu doręczone. Należy jednak zauważyć , że jego rola w postępowaniu ograniczyła się jedynie do odbioru decyzji. Postępowanie nieważnościowe zostało bowiem wszczęte z urzędu, a środki odwoławcze oraz skargi były składane przez Starostę K. lub Gminę O. Zatem w tym przypadku wystąpiło naruszeniem przepisu art. 28 kpa , ale nie takie , które mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.