I SA/Wa 665/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Naczelnik [...] W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1981 r. wywłaszczył działkę nr [...] przy ul. [...] w W. o pow. [...] m2, stanowiącą własność A. S. i B. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...], który nie uwzględnił odwołania B. S., domagającego się działki zamiennej oraz kwestionującego legalność wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.). Pismem z dnia 8 lipca 2002 r. (data wpływu) B. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r., podnosząc że nie został zrealizowany cel inwestycyjny, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] marca 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Organ ten uznał, że cel wywłaszczenia został dokładnie ustalony i wypełnia przesłanki wywłaszczenia z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone. Przeprowadzona została również rozprawa wywłaszczeniowa, na której skarżący był obecny. Nie nastąpiło zatem naruszenie prawa przy wywłaszczeniu nieruchomości. Natomiast PUMiRM za zasadny uznał zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia odszkodowania, gdyż został naruszony art. 22 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z tego powodu, iż biegły nie brał udziału w rozprawie. Stanowi to rażące naruszenie prawa i powoduje stwierdzenie nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: [...] S.A. w W., jako następca prawny Przedsiębiorstwa [...] i B. S., uznając ustalenia organu za nieprawidłowe. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. Stwierdził w jej uzasadnieniu, że celowość wywłaszczenia potwierdza decyzja nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., która ustalała lokalizację Oddziału P. [...] na terenie położonym w W. przy ul. [...], jak również decyzja Urzędu [...] W. z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie przekazania terenu położonego przy ul. [...] w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...]. Przekazany teren był przeznaczony pod Oddział P. [...]. Również podnoszony przez skarżącego fakt niezrealizowania inwestycji, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych, lecz może mieć znaczenie w postępowaniu o zwrot nieruchomości (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu dla oceny legalności przedmiotowych decyzji nie ma również znaczenia okoliczność, czy Skarb Państwa - na rzecz którego wywłaszczono nieruchomość - ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Natomiast odszkodowanie należało ustalić na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Skoro zatem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy przyjąć, że w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma cechę rażącego naruszenia prawa, co potwierdza zarówno orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze na tę decyzję [...] S.A. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, podnosząc, że nie został wykazany fakt, iż biegły nie był obecny na rozprawie, a poza tym jego nieobecność nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast B. S. wniósł w swojej skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, zarzucając naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak rokowań i postępowania ugodowego, a ponadto wskazał, że w przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej nie ma stwierdzonej wysokości odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA 2573/03 oddalił skargi B. S. i [...] S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. S., wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt I SA 2573/03 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W tym miejscu zauważyć jedynie należy, że wyrok WSA został zaskarżony jedynie w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze związanie Sądu wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 P.p.s.a), stwierdził, że decyzja PUMiRM z dnia [...].10.2003 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].06.2003 r., obie w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w tej części zostały uchylone wyrokiem z dnia 23.04.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 457/07. Sąd uznał przy tym, że decyzja PUMiRM stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania stała się ostateczna, wobec tego że wyrok WSA oddalający w tej części skargę nie został zaskarżony. Skarga kasacyjna [...] S.A. od powyższego wyroku została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 6.11.2008 r. I OSK 1458/07. W trakcie trwania tych postępowań B. S. wystąpił w dniu 30.12.2005 r. z wnioskiem o odszkodowanie za poniesioną szkodę "na podstawie decyzji z [...].06 i [...].10.2003 r." wydanych przez PUMiRM, stwierdzających nieważność decyzji wywłaszczeniowych "w zakresie odszkodowania". Postanowieniem z dnia [...].01.2006 r. nr [...] Minister Transportu i Budownictwa zawiesił postępowanie w przedmiocie wniosku o odszkodowanie z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania, do czasu rozpatrzenia przez WSA skarg na decyzję ostateczną PUMiRM z [...].10.2003 r. nr [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...].08.2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po zakończeniu postępowań sądowoadministracyjnych, o których była mowa wyżej, Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...].02.2009 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania. Następnie Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...].12.2009 r. odmówił przyznania odszkodowania B. S. z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] marca 1981 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która to nieważność w oznaczonej wyżej części została stwierdzona decyzją PUMiRM z dnia [...].06.2003 r., utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...].10.2003 r. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał art. 160 § 4 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). W uzasadnieniu Minister stwierdził, że zgodnie z powołanym art. 5 ustawy z 17.06.2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1.09.2004 r. stosuje się m. in. przepis art. 160 K.p.a., a ten w § 2 stanowi, że do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Z tego Minister wysnuł wniosek, że to na poszkodowanym, zgodnie z art. 6 i art. 361 § 1 K.c., spoczywa obowiązek wykazania szkody, jej wysokości, oraz związku przyczynowego między stwierdzeniem nieważności decyzji a szkodą, czego B. S. nie wykazał. Na końcu dodał, że w związku z uchyleniem w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23.04.2007 r. I SA/Wa 457/07 decyzji PUMiRM z [...].10.2003 r. i [...].06.2003 r. w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności samego wywłaszczenia, sprawa w tym zakresie zostanie rozpatrzona odrębną decyzją. Pouczył przy tym, że od niniejszej decyzji przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Mimo takiego pouczenia B. S. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na art. 127 § 3 K.p.a. We wniosku podniósł szereg zarzutów dotyczących błędnego – w jego ocenie – ustalenia stanu faktycznego w decyzji odmownej z dnia [...].12.2009 r. oraz naruszenia art. 77 Konstytucji R.P. poprzez zastosowanie art. 160 K.p.a., co pozbawiło go odszkodowania nie tylko za rzeczywistą szkodę, ale i za utracone korzyści. Dodał, że wysokość szkody powinna być ustalona przez biegłego, a nie przez niego. Minister Infrastruktury postanowieniem nr [...] z dnia [...].02.2010 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...].12.2009 r. W uzasadnieniu Minister Infrastruktury stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 K.p.a., jest jednoinstancyjne i od decyzji wydanej w takim postępowaniu nie przysługują środki zaskarżenia. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może skierować powództwo do sądu powszechnego, o czym B. S. został prawidłowo pouczony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł B. S., zarzucając mu "błędy w ustaleniach faktycznych, prawnych, formalnych i proceduralnych". Stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Infrastruktury w dalszym ciągu w sposób uparty "operuje art. 160 K.p.a., który już od 17.10.1997 r. został zastąpiony art. 77 Konstytucji, a od 1.09.2004 r. uchylony (...)." Nie było więc podstaw do stosowania art. 160 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Przedmiotem skargi, co należy skarżącemu uzmysłowić, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].12.2009 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Zatem przedmiotem kontroli sądu nie jest i nie może być ta właśnie decyzja, lecz postanowienie stwierdzające, że środek zaskarżenia, jaki skarżący wniósł przeciwko kwestionowanej przez siebie decyzji, jest niedopuszczalny. Ocena Ministra Infrastruktury, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego własną decyzją z dnia [...].12.2009 r. nie jest dopuszczalny, jest poprawna. Tymczasem zarzuty skargi nie odnoszą się do zasadności stwierdzenia zawartego w postanowieniu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz koncentrują się na ustaleniach faktycznych i podstawie prawnej decyzji odmawiającej odszkodowania. Nie wdając się w rozważania dotyczące zasadności odmowy przyznania skarżącemu odszkodowania z tytułu stwierdzenia w części nieważności decyzji wywłaszczeniowych z dnia [...].03.1981 r. i z dnia [...].06.1981 r. (co nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego), stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury odmawiając odszkodowania w decyzji z [...].12.2009 r. prawidłowo pouczył skarżącego, że stronie niezadowolonej z tego rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, z czego skarżący nie skorzystał, wnioskując za to do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się w tym miejscu jedynie na marginesie do wskazywanych przez skarżącego przepisów zauważyć należy, że prawdą jest, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.09.2003 r. K 20/02 (OTK 2003/7/76) przepis art. 160 § 1 K.p.a. po dniu 17.10.1997 r. swoją dyspozycją objął również odszkodowanie z tytułu utraconych korzyści, poza rzeczywistą szkodą, co Trybunał wytłumaczył wejściem w życie art. 77 Konstytucji R.P. Potwierdził to także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14.05.2009 r. I CSK 306/08 cyt. "W razie wyrządzenia szkody na skutek decyzji administracyjnej wydanej przed dniem 17 października 1997 r., której niezgodność z prawem stwierdzono po tej dacie, poszkodowanemu przysługuje od dnia 17 października 1997 r. na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. odszkodowanie nie tylko za poniesioną rzeczywistą szkodę, ale także za utracone od tej daty korzyści. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, kiedy to szkoda z tytułu utraconych korzyści trwa w czasie i narasta" (LEX nr 512001). Jakie może to mieć znaczenie w kwestii odszkodowania dla skarżącego nie należy jednak do oceny sądu administracyjnego w tej sprawie. Natomiast wejście w życie wspomnianej wyżej (w decyzji Ministra Infrastruktury) ustawy z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie oznacza, wbrew twierdzeniu skarżącego, że obecnie art. 160 K.p.a., jako uchylony, nie może mieć zastosowania. "Tryb dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym będzie miał zastosowanie do szkód wyrządzonych przez wydanie wadliwych decyzji administracyjnych po dniu 1 września 2004 r. Jeżeli zaś wadliwa decyzja ostateczna została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. do dochodzenia odszkodowania właściwy jest tryb przewidziany w art. 160 k.p.a." (por. wyrok NSA z 15.04.2009 r. I OSK 568/08, LEX nr 554899). Istnieją wprawdzie także inne orzeczenia NSA i Sądu Najwyższego, które najkrócej mówiąc zastosowanie art. 160 K.p.a. do odszkodowania z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wiążą także z datą wydania decyzji nadzorczej, stwierdzającej nieważność, i w przypadku, gdy ta druga decyzja wydana została po dniu 1.09.2004 r. wskazują od początku jako właściwą drogę sądową (cywilną) dochodzenia odszkodowania, w oparciu o art. 4171 § 2 K.c. (por. np. wyrok NSA z 7.05.2009 r. I OSK 684/08, LEX nr 574406; postanowienie SN z 6.11.2009 r. I CSK 101/09, LEX nr 536047). Jednak te różnice w orzecznictwie nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem tutaj i decyzja z [...].06.1981 r., której nieważność (w części dotyczącej odszkodowania) stwierdzono, jak i decyzja stwierdzająca nieważność (z [...].10.3003 r.) zostały wydane przed dniem 1.09.2004 r. W tym miejscu dla jasności podkreślić należy, że wniosek skarżącego obejmował żądanie odszkodowania za stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 r. w części dotyczącej odszkodowania. Tak więc bezsporne jest, że w sprawie odszkodowania miał zastosowanie art. 160 K.p.a. A skoro tak, to jego § 5 przewidywał, że strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (co odnosi się także do odmowy jego przyznania) jest uprawniona w ciągu 30 dni od doręczenia takiej decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Tylko w takim trybie, po odmowie przyznania odszkodowania przez Ministra Infrastruktury, skarżący mógł w dalszym ciągu odszkodowania dochodzić, a swoje argumenty odnośnie do art. 160 K.p.a. i art. 77 Konstytucji przedstawiać przed sądem powszechnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Infrastruktury nie był więc dopuszczalny, a zatem skargę na postanowienie w tym przedmiocie należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.