I SA/Wa 67/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], w oparciu o art. 61 a § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności swojego orzeczenia z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]“ w [...] z [...] stycznia 2014 r. o ustalenie, że nieuzasadniona jest zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w udziale [...], gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...], z obrębu [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, umorzyło postępowanie wywołane wnioskiem Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]“ w [...] z [...] stycznia 2014 r. o ustalenie, że nieuzasadniona jest zmiana dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w udziale [...] gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę nr [...] o pow. [...], z obrębu [...]. Miasto [...] [...] października 2017 r. złożyło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium, w oparciu o art. 61a § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z [...] sierpnia 2016 r., z uwagi na brak w przepisach prawa podstawy materialno – prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane orzeczenie z [...] sierpnia 2016 r. zostało wydane w oparciu o art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) – zwanej dalej "ugn“. Oznacza to, że postępowanie dotyczące zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne, umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że tryb zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu) związany jest z uznaniem, iż użytkowanie wieczyste ma charakter uprawnienia typowo cywilnoprawnego uregulowanego umową. Wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w istocie jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu, o którym mowa, oferty nowej wysokości stawki procentowej połączona ze złożeniem wniosku o ustalenie, że zmiana ta nie jest uzasadniona, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Kolegium wskazało, że sprawa sporu, co do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) ma charakter cywilnoprawny Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. Czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania (aktualizacyjnego) nie dotyczą sprawy administracyjnej. Postępowanie dotyczące sporu o zmianę stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego) nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną. Wprawdzie w sprawach w tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy Kpa, jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. SKO w [...] podkreśliło również, że odnośnie możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez Kolegium, w związku z wnioskiem złożonym – na zasadzie art. 78 ust. 2 ugn - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia Kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie. W dalszej kolejności Kolegium dokonało analizy art. 78 – 79 ugn, jednakże wskazało, że wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany w innych przypadkach, niż w stosunku do decyzji administracyjnej, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Przepisy ugn, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają. Nie jest zatem możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], gdyż nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym. Miasto [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi obrazę prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 3 zd. drugie ugn poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanowi orzeczenie oddalające wniosek/ustalające nową wysokość opłaty. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje charakteru spraw dotyczących sporu o zasadność dokonania wypowiedzenia opłaty rocznej jako spraw cywilnych, podlegających z woli ustawodawcy swoistemu rozpoznaniu przedsądowemu przez organy administracji publicznej, z tym jednak zastrzeżeniem, że rozpatrywanie ich odbywa się w granicach przewidzianych przepisami ugn. Z treści art. 79 ust. 3 ugn wynika, że przewidziano w nim wyłącznie dwa rodzaje orzeczeń: oddalenie wniosku albo ustalenie nowej wysokości opłaty. Skoro orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. umarza postępowanie w całości, to nie sposób przyjąć, że stanowi jedno z orzeczeń wskazanych w art. 79 ust. 3 zd. drugie ugn. W skardze zarzucono też Kolegium naruszenie art. 61 § 1 Kpa w zw. z art. 61a § 1 Kpa oraz w zw. z art. 79 ust. 3 zd. drugie ugn, jak również art. 79 ust. 7 ugn poprzez ich niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Kolegium z [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji, gdy orzeczenie to nie stanowi orzeczenia przewidzianego w art. 79 ust. 3 zd. drugie ugn, a art. 79 ugn nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania wobec wyczerpującego katalogu wyłączeń przepisów Kpa, których nie stosuje się przy aktualizacji opłaty rocznej. Zdaniem strony, skoro w zakresie orzeczeń samorządowego kolegium odwoławczego nierozstrzygających merytorycznie sprawy w toku aktualizacji - jak w niniejszej sprawie - nie została wyłączona droga postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także sądowoadministracyjnego, to nieuzasadnionym była odmowa wszczęcia postępowania w związku z żądaniem strony, którego przedmiotem jest orzeczenie nierozstrzygające merytorycznie sprawy, co do istoty. Miasto [...] zarzuciło również organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w toku aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, które nie jest orzeczeniem przewidzianym w art. 79 ust. 3 zd. drugie oraz art. 79 ust. 7 ugn poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy regulujące nadzwyczajne środki zaskarżenia. Na poparcie zarzutów, skarżący przytoczył stanowisko doktryny stanowiące o tym, że do postępowania aktualizacyjnego zastosowanie mają tryby nadzwiczajne określone w Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należało zauważyć, że wniosek Miasta [...] z [...] października 2017 r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Orzeczenie to zostało wydane w ramach procedury aktualizacyjnej, którą normują art. 78 i art. 79 ugn. W kwestionowanym orzeczeniu SKO w [...], stosując odpowiednio, na mocy art. 79 ust. 7 ugn przepisy Kpa o postępowaniu, uregulowane w Dziale II, wydało orzeczenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa, który zawarty jest w Rozdziale 7 Działu II Kpa. W orzeczeniu tym Kolegium pouczyło Społdzielnię Budowlano – Mieszkaniową "[...]“, że przysługuje od niego środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu, o którym mowa w art. 80 ugn. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych wydane w procedurze aktualnizacyjnej z art. 78 i art. 79 ugn zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz tej procedury, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podniesiono, że także orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, wydane na podstawie art. 105 § 1 Kpa o umorzeniu postępowania aktualizacyjnego, nie jest decyzją administracyjną, ale orzeczeniem wydanym w postępowaniu aktualizacyjnym, w którym nie uwzględniono wniosku użytkownika wieczystego (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12; wyrok NSA z 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 861/10). W stosunku zaś do orzeczenia Kolegium umarzającego postępowanie aktualizacyjne, jeżeli pouczono w nim o prawie wniesienia sprzeciwu, właściwy jest sąd powszechny (por. postanowienie SN z 12 stycznia 2005 r. sygn. akt I CK 579/04; postanowienie SN z 20 maja 2015 r. sygn. akt I CSK 551/14). Wobec tego, mając wzgląd na niekonkurencyjność śroków prawnych, nie jest możliwe uruchomoienie administracyjnych postępowań nadzwyczajnych, zarówno w stosunku do orzeczeń samorządowych kolegium odwoławczych kończących postępowanie aktualizacyjne, co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2806/15; wyrok NSA z 23 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2019/15), jak i umarzających postępowanie aktualizacyjne (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 342/12; wyrok NSA z 23 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 861/10). W takiej sytuacji środkiem prawnym najpełniej realizującym prawo strony do sądu jest sprzeciw, o którym mowa w art. 80 ugn. Sąd zwraca uwage, że rzeczywiście występuą sytuacje, gdy sprawa aktualizacyjna, w której zapadło orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, kończące postępowanie aktualizacyjne poprzez jego umorzenie, jest kontrolowana przez inny podmiot, niż sąd powszechny, do którego wniesiono sprzeciw. Jednak dotyczy to tylko sytuacji w których sąd powszechny prawomocnie odrzucił pozew w tego rodzaju sprawach, uznając się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy zakończonej takim orzeczeniem i wskazując, że w takiej sytuacji od orzeczenia tego rodzaju można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wówczas to legalność orzeczenia umarzającego postępowanie aktualizacyjne kontroluje sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1008/09; wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1541/10). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie odmówiło wszczęcia na wniosek Miasta [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia tego organu z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Rację ma SKO w [...], że tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne nie mogło być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa. Taką uzasadnioną przyczyną było to, że kwestionowane orzeczenie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa, która może być kontrolowana w administracyjnym postępowaniu nadzorczym oraz to, że żaden przepis szczególny (zwłaszcza art. 79 ugn) nie przewiduje możliwości uruchomienia w stosunku do tego rodzaju orzeczenia postępowania o stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 156 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się uchybień Kolegium, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.