I OSK 1541/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA del. Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 361/10 w sprawie ze skargi Gminy O. – Prezydenta Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy O. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ol 361/10, uchylił orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w działce i orzekł o jego wykonalności. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta O. pismem z dnia [...] września 2008r. wypowiedział A. i M. O. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 89/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu, położonego w O. przy ul. [...] (działka nr [...] o powierzchni 4457m²) wynoszącej 0 zł i zaproponował od 1 stycznia 2009r. nową wysokość tej opłaty w kwocie [...] zł., to jest 1% wartości gruntu. A. i M. O. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest uzasadnione w mniejszej wysokości. Zgłosili przy tym zastrzeżenia do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wartości gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Organ ten podniósł, iż w myśl art. 73 ust. 5 powołanej ustawy, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. W tych okolicznościach pismo Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2008 r. nie zostało uznane przez Kolegium za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, lecz za ustalające wysokość pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. Tym samym, postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe umorzono na mocy art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Prezydent Miasta O. W uzasadnieniu skargi zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które doprowadziło do pozbawienia stron możliwości skorzystania ze swoich praw, to jest ugodowego załatwienia sprawy, ewentualnie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Zdaniem skarżącego, zgodnie z regulacją zawartą w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium po rozpoznaniu wniosku ustala nową wysokość opłaty lub oddala wniosek. Powołując się na brzmienie tego przepisu stwierdził, iż wydanie innego rozstrzygnięcia przez ten organ, w tym orzeczenia o umorzeniu postępowania nie znajduje umocowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie. Wskazało przy tym, że opłata roczna za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste powinna być ustalona w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub w decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa. Dopiero później może być do niej stosowany tryb określony w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku ustalenia opłaty rocznej jej ustalenie może nastąpić wyłącznie w trybie cywilnoprawnym. Zdaniem Kolegium ustalenie przez Gminę O. opłaty rocznej przy zastosowaniu art. 77 i art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło bez podstawy prawnej. W ocenie tego organu postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał złożoną przez Gminę O. skargę za zasadną. Na wstępie uznał swoją właściwość do rozpoznania skargi na wydane przez organ orzeczenia podlegające co do zasady zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, powołując się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, LEX nr 413615 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, LEX nr 299413). Nadto odwołując się do informacji otrzymanych w trakcie rozprawy, iż w podobnych sprawach wniesione przez strony sprzeciwy do sądu powszechnego zostały odrzucone stwierdził, iż odrzucenia skargi przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Sąd I instancji powołując się na rozwiązanie zawarte w art. 79 ust. 3 powołanej ustawy uznał, iż Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten winien wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. W ocenie tegoż Sądu orzeczenie Kolegium jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 889/08, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 472/06 – dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania zamyka stronom możliwość wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia przez użytkowników wieczystych wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania. Zdaniem Sądu, jeżeli Kolegium uznało, iż w sprawie nie było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej opłaty z uwagi na fakt, iż ta nie została w ogóle ustalona, to winno zakończyć postępowanie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem należało wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, gdyż istota sprawy dotyczyła sporu o wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie umarzać postępowanie. Dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak wyżej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc skargę kasacyjną od tego orzeczenia powołało się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: 1. naruszenie art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy winna ona być odrzucona ewentualnie oddalona, 3. naruszenie art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne uznanie, że przepisy te w ustalonym stanie faktycznym winny być zastosowane i nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko kasator stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się właściwym, mimo, iż w dniu orzekania nie posiadał informacji o prawomocnym odrzuceniu przez sąd powszechny sprzeciwu wniesionego przez Gminę O. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takiej sytuacji Sąd winien zawiesić postępowanie do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Odnosząc się do właściwości sądów administracyjnych powołał się na art. 3 § 2 P.p.s.a., który wymienia akty i czynności organów administracji podlegające kontroli tych sądów. W przekonaniu Kolegium wydanego orzeczenia w przedmiocie zmiany wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nie sposób zakwalifikować do żadnego z tamże sprecyzowanych aktów lub czynności. Orzeczenie to nie jest bowiem decyzją z uwagi na brak podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Nie jest to również konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rozstrzyga bowiem kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia. Z faktu, iż przed Kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie można wnioskować, iż sprawy te są sprawami z zakresu administracji publicznej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nadto błędne zastosowanie przepisów art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium uznało, iż w sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste nie została ustalona i nie jest uiszczana, właściciel nieruchomości winien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia tej umowy wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. Należy bowiem odróżnić sytuacje, gdy w sprawie istniejąca już opłata jest aktualizowana od sytuacji, gdy jest dopiero ustalana. Zdaniem Kolegium stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zawartemu w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1, zatem Kolegium nie miało podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący kasacyjnie nie dopatrzył się również podstaw prawnych do rozpatrzenia tej sprawy jako sprawy o ustalenie opłaty rocznej po raz pierwszy, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju spraw nie należy do właściwości samorządowych kolegium odwoławczych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez Gminę O. zaakcentowano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając orzeczenie umarzające postępowanie otwarło drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy sprawa ta winna być rozpoznana przez sąd powszechny, gdyż ma charakter cywilnoprawny. Gmina powołała się na wyjaśnienia zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r., zgodnie z którymi w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty zbył prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, przy czym w aktach notarialnych dotyczących zbycia powyższego prawa nie ustalono wysokości stawek procentowych opłat rocznych oraz z tytułu użytkowania wieczystego, ustalanie stawek procentowych opłat rocznych oraz wysokości opłat z tego tytułu winno następować w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Zdaniem Gminy prawidłowość powołanego stanowiska potwierdził Sąd Administracyjny I instancji w wydanym w sprawie wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny przed przeprowadzoną w dniu 8 czerwca 2011 r. rozprawą ustalił, iż Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. odrzucił pozew Gminy O. wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (sygn. akt [...]). Orzeczenie to jest prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Po myśli art. 174 pkt 1 tej ustawy naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w postaci błędnej wykładni (wadliwej interpretacji, rozumienia zastosowanego przepisu) bądź w postaci niewłaściwego zastosowania (wadliwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do treści normy prawnej przyjętej jako podstawa rozstrzygnięcia). Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania (występujące w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego), jednakże skarżący winien wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. We wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie skardze kasacyjnej wskazano obie podstawy. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji, iż uznał swoją kognicję mimo braku przesłanek określonych w art. 58 § 4 P.p.s.a., czym naruszył art. 3 § 2 tej ustawy. Faktycznie przedmiotowa sprawa nie nosi znamion sprawy administracyjnej, toteż sąd administracyjny władny jest ją rozpoznać wyłącznie w razie spełnienia przesłanki przywołanej wyżej normy. Rzeczywiście też w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie istniało w obrocie prawnym rozstrzygnięcie sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w O. prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 § 2 P.p.s.a., lecz wymaga uwzględnienia regulacji art. 58 § 4 P.p.s.a. Wobec tego należało ocenić czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 58 §4 P.p.s.a. stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 § 4 P.p.s.a. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 58 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bowiem w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło jej rzeczywistą ochronę sądową. Jeżeli zatem na dzień orzekania w postępowaniu kasacyjnym postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] sierpnia 2010 r. było już prawomocne, to ostatecznie zaskarżony wyrok, analizowany z tego punktu widzenia, odpowiada prawu. Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Ponieważ spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważniała go do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimkolwiek momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas jest to sprawa cywilna, której źródłem jest spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie Kolegium w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Stąd za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę. Dlatego też, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnione jest brakiem wykazania poniesienia tych kosztów przez Gminę Olsztyn. ----------------------- 1