I SA/Wa 69/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. O. i P. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących K. O. i P. O. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...]ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Powiatu w S. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], zajętej pod drogę publiczną nr [...], obecnie nr [...], relacji [...]. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia, że nieruchomośćoznaczona według ewidencji gruntów gminy P., jako działka nr [...]o pow. [...] ha, obręb [...], ark. mapy [...], objęta księgą wieczystą [...], z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu S. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka sprawowania władztwa publicznego - wynikająca z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - z uwagi na brak dokumentów potwierdzających władanie tym gruntem przez powiat. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Powiatu w S., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat S. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW [...], zajętej pod drogę publiczną powiatową [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że nabycie nieruchomości, na podstawie tego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nastąpiło jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomości pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1998/07, LEX nr 511508, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 872/07, LexPolonica nr 1995688), zaś organ obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister podniósł, że w przypadku przedmiotowego gruntu zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Nieruchomość oznaczona, jako działka nr [...], z której wydzielono działkę [...], o pow. [...] ha, w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność K. O. i P. O. Natomiast droga nr [...] relacji [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną, wojewódzką - na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich: w województwach [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. drogi wojewódzkie niewymienione w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Ne 160, poz. 1071 stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Przedmiotowa droga nie została wskazana w tych załącznikach, a tym samym została zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Organ stwierdził, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] maja 2008 r., pod nr [...], która obrazuje stan zajęcia uprzednio wskazanej działki pod drogę publiczną oraz oświadczenie Zarządu Powiatu w S. o jej zajęciu w dniu 31 grudnia 1998 pod drogę. W materiale dowodowym znajduje się ponadto sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół, uwzględniający stan na dzień 31 grudnia 1998 r., stwierdzający, że pas drogowy został wydzielony jako nowa działka nr [...] i obejmuje drogę wraz z poboczem. Odnosząc się do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad drogą organ stwierdził, że została ona wykazana. Wskazał przy tym na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie M. T., zatrudnionego w okresie do dnia 31 grudnia 1998 r. na stanowisku specjalisty w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., Obwód Drogowy w [...], z którego wynika, że Zarząd Dróg w L. władał drogą nr [...]. Ten ostatni podmiot podejmował czynności w celu jej utrzymania, tj. wymianę zniszczonych i ustawianie nowych znaków drogowych, koszenie trawy, remonty poboczy, utrzymanie rowów przydrożnych, sadzenie i usuwanie drzew oraz czynności zimowego utrzymania. Przy czym zauważył, ze pojęcia "władania" nieruchomością nie można utożsamiać z instytucją posiadania. Pojęcie władania powinno być w tym przypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Dokonywane na drodze czynności nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt ISA/Wa 1955/12, wyrok tego sądu z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 113/13). Skargę na powyższe orzeczenie złożyli K. i P. O. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy i przyjęcie, że przesłanka sprawowania władztwa publicznego przez Skarb Państwa nad przedmiotową nieruchomością została spełniona. Wskazali również na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj: - art. 7 w zw. Z art. 8 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 75 w zw. z art. 747 w zw. z art. 78 w zw. z art. 80 w zw. Z art. 81 kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organ dowodu przeprowadzanego przez stronę w postaci zdjęć, na okoliczność wskazania sprawowania władztwa nad przedmiotową działką przez skarżących oraz nieuwzględnienie treści protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu [...] marca 2012 r. - art. 75 § 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tzn. uznanie za wystarczający dowód w postaci oświadczenia pracownika Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w L., w sytuacji gdy okoliczność ta powinna zostać wykazana dokumentem urzędowym, wydanym przez zarządcę drogi; pracownik w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. był zatrudniony w innym obwodzie, co jednoznacznie wynika z protokołu ww. rozprawy. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając skargę podnieśli, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Stwierdzili, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl (LEX nr 1154800) Sąd uznał, iż instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego. W żadnym razie oświadczenie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Jednocześnie organ odwoławczy odmówił wiarygodności zdjęciom przedstawionym przez skarżących, z których jednoznacznie wynika, iż zarządca drogi nie wykonywał żadnych czynności wskazujących na wykonywanie władztwa publicznego. Podnieśli, że data i miejsce ich wykonania zostały potwierdzone zeznaniami świadków. Minister Infrastruktury i Rozwoju, odpowiadając na skargę, wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego (por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, sygn. akt II SA 2554/04, LEX nr 77220). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów. W przedmiotowym postępowaniu doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. Dokonując bowiem oceny spełnienia przesłanek przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa organ nie ustalił jednoznacznie jak przebiegają granice podziału działki przejętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 roku. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art.7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001, I SA 1110/01, LEX 75516). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Ustawa). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Do przesłanek tych należą: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Powołane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, spełnienie przesłanki zajęcia działki pod drogę publiczną organ ustalił na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: mapy podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 maja 2008 r., oświadczenia Zarządu Powiatu w S. z dnia 4 listopada 2010 r. oraz sporządzonego przez uprawnionego geodetę protokołu uwzględniającego stan na dzień 31 grudnia 1998. W ocenie składu orzekającego, z powołanych dokumentów nie wynika jednoznacznie jaki był faktyczny przebieg linii rozgraniczających pas drogowy. Z mapy z projektem podziału nieruchomości (k. 11 akt administracyjnych) wynika jedynie, że działka nr [...]podzieliła się na działki nr [...]. Dokument ten nie obrazuje jednak, na dzień 31 grudnia 1998 r., granic drogi publicznej oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy. Z mapy tej można natomiast wyczytać, iż działka nr [...] graniczy bezpośrednio z posadowionym na działce nr [...] budynkiem, a nawet może obejmować część tego budynku. Jak zostało to przedstawione na ww. mapie, linia rozgraniczająca biegnie bowiem po murze tego budynku – co może budzić wątpliwości, czy działka nr [...] nie obejmuje jakiejś części tego budynku. Kwestie dotyczące granic drogi publicznej oraz zajęcia działki nr [...] na pas drogowy nie wynikają także z mapy zasadniczej zajęcia gruntów pod drogę powiatową sporządzoną przez uprawnionego geodetę w dniu 26 września 2007 r. (k. 92 akt administracyjnych). Na mapie tej uwidoczniona jest jedynie działka nr [...] z adnotacją, iż taki stan faktyczny zagospodarowania wydzielonych działek wchodzących w drogę istniał w dniu 31 grudnia 1998 r. Podsumowując, na podstawie ww. dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, iż część działki przejętej pod drogę publiczną faktycznie obejmowała czy też nie obejmowała części budynku posadowionego na działce nr [...]. Okoliczność ta – istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie została należycie wyjaśniona przez organ II instancji. W ocenie Sądu, dla dokonania oceny czy działka nr [...] obejmowała wyznaczony pas drogowy istotna jest definicja legalna pasa drogowego określona w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, pod tym pojęciem należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowana jest droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest więc pojęciem szerszym od drogi. Tak więc granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni wyznacza się z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 1999 roku, sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 5280074). Zatem, organ winien w tym kontekście odnieść się do wyznaczonego pasa drogowego, oznaczonego jako działka nr [...] i przedstawionego na sporządzonej mapie z projektem podziału nieruchomości. Wyznaczenie przebiegu linii rozgraniczającej winno mieć swoje uzasadnienie faktyczne i prawne. Podsumowując, jednoznaczne i precyzyjne ustalenie granicy podziału nieruchomości przejętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Bez takiego ustalenia nie wiadomo bowiem w jakich granicach przejmowana jest z mocy prawa nieruchomość pod drogę publiczną na datę 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa, a co za tym idzie nie jest możliwa ocena prawna spełnienia przesłanek warunkujących przejęcie nieruchomości pod drogę. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy poczyni wyczerpujące ustalenia faktyczne dotyczące faktycznego przebiegu granic pasa drogowego, w szczególności przebiegu tych granic od strony posadowionego na działce będącej własnością skarżących budynku. Dopiero po poczynieniu takich ustaleń faktycznych w sprawie możliwa będzie ocena prawna spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z tych względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,orzeczono jak w sentencji.