I SA/Wa 732/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.D. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ") postanowieniem z 11 lutego 2021 r., nr DLI-VI.7615.404.2020.AS, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 10 sierpnia 2020 r., nr GN-V.7534.1.28.2020.MCJ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z 31 maja 2019 r., nr GN-V.7534.1.55.2018.AG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1, orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. D. (dalej jako "Skarżący") za nieruchomość położoną w miejscowości M., gminie G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. Zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w miejscowości M., gminie G., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha, decyzją Starosty Lubelskiego z 21 lutego 2017 r., nr 194/17, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] od km 0+000 do km 0+251,51 w miejscowości M., gmina G. Decyzją z 9 czerwca 2017 r., nr IF-I.7821.6.2017.HP, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 21 lutego 2017 r., nr 194/17, w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzją z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1, Starosta Lubelski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 53.359,00 zł na rzecz Skarżącego za nieruchomość położoną w miejscowości M., gminie G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha, przeznaczoną pod ww. inwestycję drogową. Od powyższej decyzji Starosty Lubelskiego odwołanie złożył Skarżący. Decyzją z 31 maja 2019 r. nr GN-V.7534.1.55.2018.AG, Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1. Na ww. decyzję Wojewody nie wniesiono skargi do sądu administracyjnego. Pismem z 30 września 2019 r. Skarżący wniósł do Ministra Rozwoju skargę na Starostwo Powiatowe w Lublinie dotyczącą przyczynienia się do zaniżenia wartości nieruchomości położonej w miejscowości M., gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. Pismem z 2 czerwca 2020 r. Minister Rozwoju przekazał ww. skargę - zgodnie z właściwością - Staroście Lubelskiemu. Pismem z 16 czerwca 2020 r. Starosta Lubelski, działając na podstawie art. 235 k.p.a., zwrócił się do Skarżącego z prośbą o sprecyzowanie żądania. Pismem z 29 czerwca 2020 r. Skarżący wyjaśnił, iż żąda ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Starosta Lubelski pismem z 10 lipca 2020 r., na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a., przekazał Wojewodzie wniosek Skarżącego dotyczący ponownej wyceny ustalenia odszkodowania za nieruchomość, wyjaśniając jednocześnie, iż Wojewoda jest organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z 31 maja 2019 r., nr GN-V.7534.1.55.2018.AG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1, orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarżącego za nieruchomość położoną w miejscowości M., gminie G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. Pismem z 15 lipca 2020 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania. W piśmie z 4 sierpnia 2020 r. Skarżący wskazał, iż żąda zmiany decyzji Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1, powołując się przy tym na podstawę prawną z art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto Skarżący wskazał, że powyższej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości położonej w miejscowości M., gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. W dalszej kolejności wskazał, iż ustalona wartość odszkodowania nie odpowiada atrakcyjnemu położeniu ww. nieruchomości. Wskazał również, że wartość innej należącej do niego nieruchomości położonej w tej samej miejscowości, oznaczonej jako działka nr [...] i objętej odrębnym postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym przez Wojewodę została ustalona na znacznie wyższym poziomie. Postanowieniem z 10 sierpnia 2020 r., nr GN- V.7534.1.28.2020.MJC, Wojewoda odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 31 maja 2019 r., nr GNA/.7534.1.55.2018.AG utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., IGM.683.53.2017.AD1, orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. D. za nieruchomość położoną w miejscowości M., gminie G., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Rozwoju wniósł Skarżący żądając zmiany decyzji Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania jest nieobiektywny i krzywdzący oraz przedstawia zaniżoną wartość nieruchomości. Skarżący podniósł również, że w innym operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w tej samej miejscowości, oszacowana wartość jest o 120% wyższa. Skarżący zażądał zatem ponownej wyceny działki nr [...] z uwzględnieniem wniosków płynących z opinii o wartości sąsiedniej działki nr [...]. Postanowieniem z 11 lutego 2021 r., nr DLI-VI.7615.404.2020.AS, Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody z 10 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania może być uzasadniona także tym, że z podanych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania twierdzeń, można w oczywisty sposób wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji kończącej postępowanie. W takiej zatem sytuacji organ może odmówić wznowienia postępowania bez przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, w ramach którego weryfikowane byłyby dopiero przyczyny wzruszenia decyzji - jeżeli w świetle twierdzeń wniosku o wznowienie brak jest ustawowych podstaw do wznowienia. W kontrolowanej sprawie Minister uznał, że wskazana wyżej sytuacja miała miejsce i uprawniała do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzania postępowania wznowieniowego. Wyjaśnił przy tym, że Skarżący żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 31 maja 2019 r., nr GN-V.7534.1.55.2018.AG, oparł o zarzuty dotyczące wadliwości operatu szacunkowego skonstruowane w całości na podstawie wyceny innej nieruchomości. Oczywisty jest zatem, zdaniem Ministra, brak związku przyczynowego między wskazanymi podstawami wznowienia, a treścią decyzji kończącej postępowanie. Prawidłowo zatem organ I instancji uznał, że wniosek ten formalnie nie dawał podstaw do wznowienia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie organu wniósł Skarżący. W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz podniósł w szczególności, że nie zgadza się z wartością nieruchomości – działki nr [...], wskazaną w operacie autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. M. sporządzonego 16 października 2017 r., uznając ją za znacznie zaniżoną. Wskazał, że w tym zakresie żąda zmiany decyzji odszkodowawczej co miałoby nastąpić na skutek wzięcia pod uwagę przez organy sposobu wyceny innej nieruchomości, której jest współwłaścicielem – działki nr [...]. Skarżący nie rozumie bowiem skąd tak duża rozpiętość cenowa za 1 m2 w przypadku wyceny obu wspomnianych działek grunty (125,99 zł za m2 w przypadku działki nr [...] oraz 59,42 zł za m2 w przypadku działki nr [...]), które znajdują się przecież w tym samym okręgu nr [...] wsi M. W ocenie Skarżącego jest to krzywdzące dla niego jako osoby wywłaszczonej. Skarżący wniósł zatem o zmianę decyzji odszkodowawczej i przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] w takim samym zakresie cenowym jak za działkę nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 12 lipca 2021 r. Skarżący przedstawił dodatkową argumentacje na poparcie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie Ministra, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślić należy przede wszystkim, że tryb wznowienia postępowania służy weryfikacji prawidłowości ustalenia stanu faktycznego z punktu widzenia wykluczenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. 3, s. 360 i nast.). Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a., ma ono charakter nadzwyczajny, odrębny od postępowania zwykłego. Stąd też, jego przedmiotem jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła ta decyzja, dotknięte jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący przesłanki wznowienia postępowania, które są związane z kwalifikowaną wadliwością postępowania, powodującą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść decyzji i w konsekwencji wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał na istniejącą w sprawie – jego zdaniem – podstawę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 k.p.a. (bez wskazania konkretnego punktu z tego przepisu), mającą swoje źródło w błędnym ustaleniu wartości nieruchomości położonej w miejscowości M., gminie G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0898 ha (na podstawie operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego K. M. z 16 października 2017 r.) Powyższy wniosek Skarżący wyprowadził natomiast z faktu, że wartość innej należącej do niego nieruchomości (działki nr [...]) została ustalona na znacznie wyższym poziomie – na podstawie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. K. z 30 października 2017 r. Taka rozbieżność w wartości wycenianych gruntów stanowi z kolei, zdaniem Skarżącego, podstawę do zmiany decyzji odszkodowawczej dotyczącej działki nr [...], ponieważ dotychczasowa wartość tej nieruchomości (wskazana w operacie autorstwa K. M. z 16 października 2017 r.) jest dla Skarżącego za niska i z tego powodu krzywdząca. Jak wskazuje judykatura, postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Drugi etap obejmuje zatem kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W orzecznictwie dominujący jest pogląd, że przesłanką odmowy wznowienia postępowania nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy, a więc czy wystąpiły podane we wniosku przesłanki wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gd 570/19, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 898/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Wa 1423/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bd 531/19). Ocena samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania, wyliczone w art. 145 § 1 i 145a § 1 lub 145b § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym wprost stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 2598/10): "Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty czy też zarzuty mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna)". Z taką sytuacją, tj. przeszkodą formalną, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu orzekającego organy obu instancji prawidłowo zatem uznały, że wskazane przez Skarżącego jako podstawa wznowienia – zarzuty wobec prawidłowości operatu szacunkowego biegłej K. M. nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania, co winno skutkować w takiej sytuacji odmową wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (wniosek o wznowienie postępowania nie jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.). Pomimo tego, że Skarżący podniósł, że wywodzi swoje żądanie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. to jednak nie sprecyzował, o jaką przesłankę wznowienia chodzi (wymienioną w punktach 1-8 tego przepisu), jak też nie uzasadnił wniosku w sposób pozwalający na jednoznaczne uznanie, że okoliczności tam przytoczone wskazują na konkretną przesłankę wznowienia. Wywody Skarżącego skupiają się generalnie na kwestii żądania ponownej wyceny działki nr [...], co światle wspominanych wymogów wniosku o wznowienie, nie jest zdaniem Sądu, wystarczające do wznowienia postępowania odszkodowawczego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 31 maja 2019 r., nr GN-V.7534.1.55.2018.AG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 10 maja 2018 r., nr IGM.683.53.2017.AD1. Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia również, że instytucja wznowienia postępowania nie służy ponownej, merytorycznej ocenie sprawy ostatecznie zakończonej (do czego w istocie dąży Skarżący), w sytuacji gdy nie wskazano na jakąkolwiek podstawę wznowieniową. Jak to wyjaśniono powyżej, brak wskazania podstaw wznowieniowych uniemożliwia w ogóle przejście do drugiego etapu tego postępowania, tj. kontroli merytorycznej przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nawet jednak gdyby przyjąć, że zamiarem Skarżącego było powołanie się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącą wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktyczne lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, których Skarżący upatruje w operacie szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego H. K. z 30 października 2017 r. dotyczącym wyceny sąsiedniej działki nr [...], to zauważyć należy, że wniosek Skarżącego o wznowienie z tej przyczyny uznać należy za spóźniony, ponieważ nie został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji. Przepis powyższy stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Bezsprzecznie Skarżący nie dochował tego terminu, skoro żądanie wznowienia najwcześniej wniósł w 2019 r. (vide: pismo z 30 września 2019 r.), natomiast o przedmiotowym operacie najpóźniej dowiedział się z chwilą odebrania decyzji odszkodowawczej w 2018 r., o czym zresztą Skarżący wspomina w uzasadnieniu skargi. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, samo wniesienie wniosku o wznowienia przez podmiot uprawiony, jakim bez wątpienia jest Skarżący, nie sanuje jednakże braku spełnienia pozostałych przesłanek, czyli oparcie wniosku o wznowienie na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a., oraz wniesienie go z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Brak jest zatem racjonalnych powodów do uznania, że wniosek Skarżącego mógł spowodować wznowienie postępowania, o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.