I SA/Wa 734/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. i H.J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 19 października 2016 r. do Ministerstwa Skarbu Państwa wpłynął wniosek W. S. ( poprzedniczka prawna M. S.) i H. J. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. potwierdzającą A. S. i L. P. oraz odmawiającej H. J. i W. S. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. P. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w W. przy ul. [...], woj. w. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. wszczął na wniosek W. S. i H. J. postępowanie zakończone decyzją ostateczną Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2012 r. Następnie przedmiotowa sprawa została przekazana wg właściwości do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2017 r. na podstawie art. 151§1 pkt w zw. z art. 145a§1 kpa uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] sierpnia 2012 r. w całości i potwierdził prawo do rekompensaty A. S. w udziale 4/32, L. P. w udziale 4/32 z tytułu potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. P. poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w W. przy ul. [...], woj. w. W dniu 7 listopada 2017 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek M. S. i H. J. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2017 r. ze względu na podjętą w dniu [...] października 2017 r. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 3/17. Następnie na żądanie organu M. S. sprecyzował, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa z uwagi na ww. uchwałę NSA z 9 października 2017 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w sprawie badane były dwie podstawy wznowienia wskazane przez strony, tj.: 1. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję( art. 145 § 1 pkt 5), 2. zagadnie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji ( art. 100 § 2). Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ odwoławczy stwierdził, powołując się na stanowiska wyrażane w orzecznictwie, że nowa wykładnia przepisu prawnego nie jest podstawą do wznowienia postępowania, ponieważ w tym przypadku nie mamy do czynienia ani z nowym dowodem, ani nową okolicznością faktyczną. W stosunku do twierdzenia stron o wystąpieniu również przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że podczas postępowania pierwotnego, jak i postępowania wznowieniowego zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2017 r. nigdy nie doszło do potrzeby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez którykolwiek organ. Z kolei stanowisko strony twierdzącej, że treść uchwały NSA z 9 października 2017 r. stanowi zadnienie wstępne jest bezzasadne. Uchwała ta w sposób bezpośredni nie dotyczyła postępowania, gdzie na prawach strony występowała W. S. czy też jej następca prawny M. S. Reasumując, po ponownym przeanalizowaniu ww. sprawy w kontekście wskazanych wniosków o wznowienie postępowania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie znalazł uchybień w swoim wcześniejszym działaniu skutkującym wydaniem postanowienia z [...] grudnia 2017 r. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. S. i H. J. W skardze podtrzymali swoje wcześniejsze stanowisko dotycząca wystąpienia przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 §1 pkt 5 i 7 kpa oraz przedstawili własną ocenę dowodów zgromadzonych podczas postępowania administracyjnego i oczekiwane przez nich rozstrzygniecie organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 2018 r., którym to rozstrzygnięciem organ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wznowienia na wniosek M. S. i H. J. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2017 r., uchylająca decyzję Ministra Skarbu Państwa w całości i orzekająca merytorycznie co do istoty sprawy. Na samym wstępie, w ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wznowieniowego. Należy zauważyć, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze, 2005 r., s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Ponadto postępowanie to, uregulowane przede wszystkim w rozdziale 12 k.p.a., dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na którejś z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania określonych w enumeratywny sposób w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. Organ weryfikuje również, czy wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. oraz czy wnoszący postępowanie jest stroną postępowania (art. 147 k.p.a.). Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że niedopuszczalność wznowienia postępowania wystąpi m.in. w przypadku, gdy już we wstępnej fazie postępowania można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją jakiekolwiek podstawy wznowienia (zob. np. wyrok NSA z 8 VII 1996 r., SA/Rz 606/96; wyrok NSA z 7 I 2009 r., II OSK 1747/07; wyrok WSA w Poznaniu z 20 VIII 2015 r. II SA/Po 407/15; wyrok WSA w Gdańsku z 6 VIII 2014 r. II SA/Gd 332/14; wyrok WSA w Warszawie z 11 II 2005 r., VI SA/Wa 291/04 – publ. CBOSA). Za takim stanowiskiem przemawia przede wszystkim zasada prostoty i szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 kpa). Jednocześnie pogląd ten nie pozbawia strony środków procesowej ochrony, bowiem odmowa wznowienia postępowania następuje w formie zaskarżalnego postanowienia (art. 149 § 4 kpa). Pogląd ten nie koliduje również z dyspozycją z art. 149 § 2 kpa, wskazującą, że wznowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania m.in. "co do przyczyn wznowienia". Chodzi tu bowiem o sytuacje, gdy ustalenie przyczyn wznowienia wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych, które z oczywistych względów powinny zostać przeprowadzone w toku wszczętego już postępowania. Natomiast w sytuacji, gdy istnienie okoliczności powołanych przez stronę jako przyczyny wznowienia jest już potwierdzone, jednak z oczywistych względów nie można ich kwalifikować jako przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 kpa, organ powinien odmówić wznowienia. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku wskazania podstaw wznowienia postępowania. Jak słusznie zauważył organ, skarżący jako podstawy wznowienia wskazują art. 145§1 pkt 5 i 7 kpa tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję oraz zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); Z przepisu art. 145 §1 pkt 5 kpa wynika, że w ramach określonej w nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/12 (publ.: cbois) podkreślił, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z wniosku skarżących wynika, że ich zdaniem nową okolicznością jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r. I OPS 3/17, o następującej treści: "Złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy". W dacie wydania decyzji z [...] października 2017 r., uchwała ta nie została jeszcze podjęta. Już tylko z tego powodu nie można uznać, że skarżący oparli swój wniosek o kodeksową przesłankę wznowieniową wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto należy zauważyć, że uchwały NSA wyjaśniają przepisy prawa, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz rozstrzygają zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 ppsa). W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje utrwalony pogląd, że nowa wykładnia prawa, dokonana w orzecznictwie Sądu Najwyższego lub sądów administracyjnych albo w praktyce organów administracji publicznej, nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania (zob. np. wyrok NSA z 13 lipca 1994 r., III SA 1800/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 114; tezę pierwszą wyroku NSA z 11 października 1995 r., SA/Wr 431/95, LEX nr 26985; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Ka 2158/94, POP 1998, nr 4, poz. 135; wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Lu 874/95, LEX nr 26672; wyrok NSA z 21 sierpnia 1996 r., SA/Ka 1538/95, "Glosa" 1997, nr 4, poz. 31; wyrok NSA z 7 maja 1997 r., SA/Sz 275/96, LEX nr 30780; tezę pierwszą wyroku NSA z 16 maja 1997 r., III SA 1549/95, LEX nr 29921; wyrok NSA z 16 października 1998 r., I SA/Łd 29/97, LEX nr 34920. tym samym organ prawidłoow uznał, że powyższa przesłanka nie wystąpiła. Odnośnie zaś drugiej z wymienionych przesłanek tj. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2) - ona również z oczywistych przyczyn nie występuje. Tym zagadnieniem wstępnym odmiennie rozstrzygniętym przez właściwy organ lub sąd odmiennie niż przyjęto przy wydawaniu decyzji, miałoby być wydanie ww. uchwały NSA z 9 października 2017 r. I OPS 3/17. Przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 7 kpa związana jest z instytucją zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym. Pojawienie się tego zagadnienia zobowiązuje organ administracyjny do zawieszenia postępowania i wystąpienia o rozstrzygnięcie tego zagadnienia do właściwego organu administracyjnego lub sądu, bądź wezwania strony, by dokonała tego w określonym terminie (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.). Jednakże w sytuacji określonej w art. 100 § 2 k.p.a., a więc gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji może załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Podjęcie ww. uchwały nie miało z całą pewnością charakteru "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 7 kpa w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] października 2017 r. Służyło jedynie- jak podkreślono wyżej- wyjaśnieniu przepisów prawa, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięciu zagadnienia prawne budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Zatem podjęcie ww. uchwały samo w sobie nie stanowi o wystąpieniu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ, jak i sąd nie oceniał merytorycznie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2017 r., a jedynie ewentualne wystąpienie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 §1 pkt 5 i 7 kpa. Decyzja ta będzie natomiast przedmiotem oceny sądu w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na tę decyzję. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Również uzasadnienia postanowień odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji właściwe uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda procesowa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej ppsa), orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ----------------------- 1