I SA/Wa 739/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. S., M. P., E. C., J. T. i D. P. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęty na własność Skarbu Państwa zespół dworko-parkowy w W., gmina W., powiat [...], posadowiony na działkach oznaczonych obecnie numerami: [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] oraz [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...], był wyłączony spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944r. Nr 4, poz. 17). W rozpoznaniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że majątek W. przejęty został na własność Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie podniósł, że w takim przypadku do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy właściwy jest sąd powszechny. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. S., zarzucając decyzji naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 kpa, poprzez jego bezzasadne zastosowanie pomimo, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż majątek przeszedł na własność Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadnił, że jedynym dokumentem, z którego wynika podstawa prawna przejęcia spornego majątku, jest protokół z dnia [...] marca 1945 r. Nie wskazuje precyzyjnie litery dekretu PKWN, to z jego analizy wynika, że była to lit. e), a wnioskowanie to wynika ze wskazania w nim polskiego obywatelstwa właściciela majątku oraz określenia powierzchni przejmowanego majątku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Organ uzasadnił, że wniosek B. S. dotyczący stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U Nr 10, poz. 51), podlega rozpatrzeniu tylko w sytuacji kiedy nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ten konkretny przepis dekretu PKWN (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1655/05). Wskazał ponadto, że pozyskał kserokopię odpisu wyciągu z działu I i II wykazu hipotecznego nieruchomości ziemskiej [...], księga hipoteczna nr [...], tom [...], datowaną na sierpień 1945 r., określającą jej wielkość i dane właściciela (B. B.). Przy czym odpis nie wskazuje on na jakiej dokładnie podstawie doszło do przejęcia spornego majątku na cele reformy rolnej. Minister podniósł, że należy mieć na uwadze treść art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1946 r. Nr 39, poz. 233) - zgodnie z którym tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej (analogiczny zapis znajdował się w dekrecie z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 34, poz. 204)). Powyższe w istocie oznacza, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stanowiło samodzielną podstawę do dokonania wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księgach hipotecznych i było aktem deklaratoryjnym. Organ ustalił, że przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności Dóbr [...] zostało ujawnione, na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego Pomorskiego w B. oraz wniosku tego organu z dnia 17 sierpnia 1946 r. do Sądu Grodzkiego w A. W dokumentach tych zaznaczono, że sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z kolei Sąd Grodzki w A., wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 1946 r., sygn. akt. [...] o przepisanie w księdze hipotecznej nieruchomości tytułu własności na rzecz Skarbu Państwa, nie podał dokładnej podstawy prawnej przejęcia tej nieruchomości. Z wymienionych dokumentów nie można zatem jednoznacznie wywnioskować, która z podstaw prawnych wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - miała zastosowanie. Organ podniósł, że w protokole z dnia 27 marca 1945 r. w sprawie opisu, inwentaryzacji oraz przejęcia pod Zarząd Państwowy nieruchomości ziemskiej o obszarze powyżej [...] ha powierzchni ogólnej nie wskazano konkretnej podstawy prawnej jej przejęcia. Jest za to m.in. informacja na temat obszaru majątku (z wyszczególnieniem jakiej powierzchni i jakiego charakteru ziemie wchodziły w jego skład) oraz danych jego właściciela (z zaznaczeniem jego narodowości i obywatelstwa). Nie są to jednak informacje, które jednoznacznie wskazywałyby albo sugerowały podstawę jego przejęcia. W sposób jednoznaczny podstawę prawną przejęcia majątku Dobra Ziemskie W. potwierdzają pozyskane z [...] kserokopie dokumentów Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych: ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 1 stycznia 1948 r., ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 1 stycznia 1949 r., ewidencja nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na 31 grudnia 1949 r. oraz ewidencja nieruchomości ziemskich o obszarze ponad 100 ha względnie 50 ha podlegających parcelacji - sprawozdanie statystyczne referatów rolnictwa i reform rolnych starostw powiatowych województwa pomorskiego [...]. We wszystkich tych dokumentach jako podstawę prawną przejęcia wskazano art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Taka sama podstawa prawna wskazana jest w pozyskanych dokumentach ze Starostwa Powiatowego w A. i z Archiwum Państwowego w B.: sporządzonym w dniu 10 września 1990 r. przez Urząd Miejski Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w A. wykazie nieruchomości rolnych przejętych na Skarb Państwa w rejonie działania w/w wydziału oraz w ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, która prowadzona była w 1945 r. przez Wojewódzki Urząd Ziemski Pomorski w B., a więc organ który wydał zaświadczenie o przejęciu spornej nieruchomości oraz wystąpił do Sądu Grodzkiego ze stosownym wnioskiem o wpis w księgach hipotecznych. Jednocześnie zaznaczył, że w żadnym ze zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów nie natknięto się na taki, który jednoznacznie wskazywałby na inną podstawę prawną niż lit. b) cytowanego dekretu. Z tego względu wniosek taki - zgodnie dyspozycją art. 66 § 3 kpa - podlegał zwrotowi, jednak w związku z faktem, że w niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne - należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Organ dodał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że protokół przejęcia z dnia 27 marca 1945 r. jest jedynym dokumentem, z którego wynika podstawa prawna przejęcia spornej nieruchomości. Przepisy dotyczące reformy rolnej nie nadają protokołom prawa do wiążącego decydowania o tym na jakiej podstawie dokonano przejęcia nieruchomości. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1945 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewidywał ich sporządzenie tylko na potrzeby przejęcia nieruchomości. Miały one zatem charakter dokumentu technicznego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. S. zaskarżając ją w całości. Na podstawie art. 57 § 1 pkt. 3 ppsa decyzji tej zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 105 § 1 kpa, poprzez ich bezzasadne zastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie w związku z błędnym uznaniem, że majątek ziemski W. przeszedł na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, w trybie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że majątek ziemski W. mógł przejść na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania wyłącznie w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej co skutkuje właściwością Wojewody do orzekania w niniejszej sprawie i nie daje podstaw do umorzenia postępowania. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, polegający na powstrzymaniu się przez Ministra od orzeczenia co do istoty sprawy, po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 §1 pkt. c) ppsa, wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że przedstawione w uzasadnieniu decyzji dokumenty mające potwierdzić w opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że wskazany majątek został przejęty na podstawie art. 2 ust. 1 lit b) dekretu są sprzeczne z treścią protokołu - a jako powstałe później nie mogą stanowić dowodu określającego podstawę jego przejęcia. Podniósł ponadto, że dołączony do materiału dowodowego fragment ewidencji Wojewódzkiego Pomorskiego Urzędu Ziemskiego, stan na dzień 20 grudnia 1948 r., dotyczący przejętych majątków J. i M. - stanowiących własność K. B. i C. B. (braci B. B.) wskazuje jako podstawę przejęcia lit. e) dekretu PKWN. Trudno przyjąć by narodowość braci mieszkających na tym samym obszarze w tym samym okresie czasu była odmienna i by zasadnym było przyjęcie, jako podstawy odebrania majątku, w odniesieniu do B. B. lit. b) dekretu, a w odniesieniu do jego braci lit. e) dekretu. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, uzasadniając, że autor skargi, uzasadniając ją powtarza argumenty, które pojawiały się wcześniej w jego pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia na jakiej postawie prawnej został przejęty na cele reformy rolnej majątek W. Organ administracji uznał, że z akt archiwalnych sprawy nie wynika, iż został on przejęty na podstawie lit e) art. 2 powołanego dekretu z 1944 r., bowiem dowody w sprawie wskazują, iż podstawę przejęcia stanowiła lit. b) tego dekretu. Strona skarżąca natomiast kwestionuje to ustalenie, powołując się na protokół przejęcia majątku, który co prawda nie precyzuje podstawy przejęcia, ale sposób jego wypełnienia prowadzi – w jej ocenie - do wniosku, że postawę prawną stanowiła lit. e) wskazanego dekretu. Skarżący podniósł, że majątki braci byłego właściciela zostały przejęte przez Państwo, na podstawie lit. e) oraz okoliczność, że poprzednik prawny strony skarżącej był obywatelem polskim. Organ administracji, aby mógł rozpoznać sprawę administracyjną, musi posiadać w tym zakresie kompetencję, na co wskazuje art. 19 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przy czym w orzecznictwie przepisy o właściwości określa się jako bezwzględnie obowiązujące (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 1995 r., sygn. akt II SA/Lu 2409/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 161, z dnia 12 lipca 1994 r., sygn. akt II SA 781/93, OSP 1995, nr 1, poz. 25, z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2131/94, niepubl. i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 160/13, LEX nr 1340435). Doktryna prawa administracyjnego wskazuje z kolei, że organ administracji publicznej powinien przestrzegać swojej właściwości szczególnie wnikliwie na etapie wszczęcia postępowania. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 2/13, publ LEX nr 1318879 "Badanie właściwości jakiegokolwiek organu administracyjnego w sprawie należy zacząć od ustalenia właściwości rzeczowej (merytorycznej)" (Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 1 lutego 2015 r, LEX OMEGA). W sytuacji, gdy organ administracji publicznej prowadzi sprawę, a następnie dojdzie do przekonania, że nie jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu. Z tym wyjątkiem, że jeśli sprawa należy do kategorii spraw, które należą do właściwości sądu powszechnego organ prowadzący postepowanie zobowiązany jest umorzyć postępowanie, na podstawie art. 105 kpa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1064/10, publ. LEX nr 994133 - w rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W związku z powyższym właściwość rzeczowa organu nie może być w żaden sposób dorozumiana, lecz musi wynikać z przepisu prawa – chyba, że taka konstrukcja celowo jest wprowadzana przez ustawodawcę (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OW 32/06, LEX nr 289007). Możliwość rozpoznania konkretnej sprawy musi zostać ustalona przez organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. W przypadku bowiem wadliwego ustalenia w tym zakresie, decyzja zostanie dotknięta wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ocenie organu podlegał archiwalny materiał dowodowy, dotyczący przejęcia na własność Państwa wskazanej nieruchomości. Z zachowanych ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stan na dzień: 1 stycznia 1948 r., 1 stycznia 1949 r. i 31 grudnia 1949 r. wynika, że majątek W. został przejęty na podstawie litery b) art. 2 wskazanego uprzednio dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. To samo wynika z wykazu państwowych nieruchomości według stanu na dzień 1 stycznia 1951 r. Także w wykazie nieruchomości rolnych przejętych na Skarb Państwa w rejonie działania Wydziału Geodezji i Gospodarki gruntami Urzędu Miejskiego w A. wynika, że majątek podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie lit. b). W sprawie istnieje zatem kilka dowodów pochodzących z różnych dat potwierdzających taką właśnie podstawę przejęcia. Skarżący nie zgadza się z tym poglądem, bowiem uważa, że dowody te nie korespondują z protokołem przejęcia przedmiotowej nieruchomości z dnia 27 marca 1945 r., który - co prawda - nie wskazuje podstawy przejęcia, ale z jego treści wynika, iż nieruchomość została przejęta, na podstawie lit. e). Podzielając zdanie organów orzekających w sprawie, Sąd uznał wskazane stanowisko strony za nieprawidłowe. Stwierdził bowiem, że nie można pomijać faktu, iż reforma rolna została przeprowadzona w 1944 r. - a zatem od czasu wejścia w życie powołanego aktu minęło ponad 70 lat. Przy czym przejęcie majątków na cele reformy rolnej nastąpiło bezpośrednio po wojnie, w zniszczonym działaniami wojennymi kraju, gdzie dopiero rozpoczęła się odbudowa instytucji Państwa. Z tych właśnie względów archiwalny materiał dowodowy, jest skromny. Mimo wskazanych trudności w pozyskaniu dowodów organy w niniejszej sprawie administracyjnej prawidłowo je zgromadziły. Z akt sprawy bezpośrednio wynika, że podstawą prawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości była lit b) art. 2 dekretu z 1944 r. Organy orzekające w I i II instancji nie były zatem uprawnione domniemywać podstawy prawnej przejęcia majątku - jak żąda skarżący. Domaga się on w istocie jej wywiedzenia (jako dorozumianej), na podstawie formy sporządzenia dokumentu – w jego ocenie pierwotnego - i danych w nim zawartych. Pomija przy tym, że protokół przejęcia majątku miał charakter inwentaryzacyjny i to właśnie przede wszystkim zostało odzwierciedlone w jego treści. Reasumując, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że Wojewoda nie posiadał kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem należy ona do sądu powszechnego. Z tego też względu organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, w oparciu o art. 105 kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego majątków braci, poprzedniego właściciela nieruchomości W., które zostały przejęte na podstawie lit e) wskazanego art. dekretu, stwierdzić należy, że okoliczności te są – w świetle materiału dowodowego niniejszej sprawy - bez znaczenia, bowiem nie dotyczą bezpośrednio przedmiotowego majątku, a jedynie rodzeństwa właściciela. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że z uwagi na procesowy charakter orzeczenia organu administracji, strona może podjąć starania przed sądem powszechnym o zbadanie prawidłowości przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Państwo W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.