I SA/Wa 750/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Bożena Marciniak Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oddala skargę. J. S. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stan sprawy przedstawia się następująco. Orzeczeniem z dnia 9 lipca 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku orzekło o wywłaszczeniu zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], składającej się z placu o pow. 937 m², stanowiącej własność R. N.. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. J. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1952 r. Pismem z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącego, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r., uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Pismem z dnia 19 listopada 2022 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej pismem z dnia 10 listopada 2021 r., żądając jego rozpoznania w drodze decyzji lub postanowienia, od którego będzie możliwe wniesienie środka zaskarżenia. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Minister Rozwoju i Technologii – działając w oparciu o art. 134 K.p.a. w zw. Z art. 127 § 3 K.p.a. – stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu organ przytaczając treść ww. przepisów K.p.a., wyjaśnił, że w sprawie niesporny jest fakt, że pismo z dnia 10 listopada 2021 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a ma charakter jedynie informacyjny. Tym samym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jako środek odwoławczy wniesiony od pisma organu niebędącego decyzją administracyjną, należało uznać za niedopuszczalny. Dalej organ wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej, jako: ustawa nowelizująca K.p.a.). Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Ustawodawca przewidział umorzenie z mocy prawa postępowań w związku z wystąpieniem okoliczności faktycznych uzasadniających umorzenie, bez zamieszczania przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydania w tym zakresie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej to umorzenie. Minister podniósł, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. nie zachodzi w omawianym przypadku. Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., przewiduje odmienną przesłankę umorzenia postępowania, tj. upływ okresu ponad 30 lat od doręczenia decyzji do wszczęcia postępowania nadzorczego, przewidując jednocześnie, że w tych przypadkach umorzenie następuje z mocy prawa. Umorzenie na mocy tego przepisu na charakter jednorazowy, tj. dochodzi do niego w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej K.p.a. i obejmuje postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji będące w toku w tym dniu i spełniające ww. przesłankę umorzenia z mocy prawa. W ocenie Ministra, jeżeli wystąpiły okoliczności faktyczne skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określone w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., to brak jest możliwości ponownego umorzenia tego samego postępowania w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ podtrzymał także stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 listopada 2021 r., że postępowanie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r., uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., albowiem wniosek z dnia 6 sierpnia 2019 r. został złożony ze znacznym przekroczeniem terminu wskazanego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a. Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lutego 2022 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 134 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., przez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem organu na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy w postaci jej ponownego nierozpoznania i niewydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem skarżącego; 2. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i że zdefiniowane w tym przepisie postępowania podlegają samoczynnemu umorzeniu "z mocy prawa", choć w hipotezie tego przepisu występuje przesłanka ocenna upływu 30-letniego terminu liczonego "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", co miało wpływ na negatywne rozstrzygnięcie sprawy i próbę pozbawienia skarżącego konstytucyjnego prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd; 3. art. 6 i art. 7 K.p.a. w zw. Z art. 77 § 1 K.p.a. przez nie dość wnikliwą ocenę zebranego materiału dowodowego i podjęcie postanowienia nie na podstawie literalnego brzmienia przepisów prawa, tj. w oparciu o przesłankę doręczenia decyzji a nie jej wydania, i pominięcie przy tym faktu niedoręczenia ani też ogłoszenia poprzednikowi prawnemu skarżącego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 9 lipca 1952 r. nr [...], co doprowadziło organ do błędnej konstatacji, że do doręczenia tej decyzji kiedyś musiało dojść choć w tym stanie faktycznym nie miało miejsca i co bezpośrednio wpłynęło na negatywne rozstrzygnięci sprawy na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez skarżącego, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił przepis art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Instytucja niedopuszczalności odwołania ma na celu zapobieżenie sytuacjom, w których organ odwoławczy przystąpiłby do merytorycznego rozpoznania sprawy bez uprzedniego przesądzenia o dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma więc charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane przez organ. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Oceniając dopuszczalności wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w niniejszej sprawie, należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Ministra Rozwoju i Technologii w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 6 sierpnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 9 lipca 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku o wywłaszczeniu zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], składającej się z placu o pow. 937 m², stanowiącej własność R. N.. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko skarżącego, iż owe "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 376/21, z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 360/21 oraz z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 411/21). Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 224/21, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Dochodzi więc do aktu stosowania prawa, dla którego należy domniemywać formę decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organy wyższej instancji i sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Warto też podkreślić, że "przerwanie" postępowania nieważnościowego na skutek działania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a., które już się toczyło, ogranicza nie tylko prawa procesowe strony, ale i pośrednio oczekiwaną ekspektatywę o charakterze materialnoprawnym. To także przemawia za potrzebą nadania jego zakończeniu formy decyzji administracyjnej.". Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20, w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie (to) nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia sprawy, nie stanowiła informacja o umorzeniu postępowania z mocy prawa, udzielona stronie pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Pismo z dnia 10 listopada 2021 r. ma charakter czysto informacyjny i nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Decyzję administracyjną – jako oświadczenie woli – należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest wyłączenie dopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy "zakończonej" pismem organu administracji publicznej - podjętym poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] listopada 2021 r. konkretyzuje uprawnienia i obowiązki wynikające z mocy prawa, w sytuacji gdy umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej K.p.a., podlega stwierdzeniu w formie decyzji. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra Rozwoju i Technologii niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 K.p.a. Wniosek został bowiem wniesiony od pisma, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu przepisów K.p.a., od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Reasumując Sąd stwierdza, że w zaistniałym stanie faktycznym, zaskarżone w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nietrafne. Należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu była legalność postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. Tymczasem zarzuty skargi i jej uzasadnienie w znacznej części odnosząc się do zasadności stanowiska organu co do zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Te kwestie muszą, na obecnym etapie postępowania, pozostać poza oceną Sądu. Tym niemniej skarżący mogą domagać się w dalszym ciągu wydania decyzji administracyjnej będącej efektem rozpoznania ich wniosku z dnia 6 sierpnia 2019 r., a w przypadku bierności organu mogą skorzystać z przysługującej im skargi na bezczynność organu. Sąd nie stwierdził w działaniach organu odwoławczego uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a.