I SA/Wa 754/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z dnia [...] maja 1992 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., zwana dalej : "ustawą z dnia 10 maja 1990 r."), stwierdził nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...]. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wystąpił X (Uniwersytet) podnosząc, że z przedmiotowej nieruchomości korzysta od 1986 r., co wyłącza ją z zakresu regulacji art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a więc wydana na tej podstawie decyzja Wojewody musi być oceniona jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia z dnia [...] marca 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji (Minister): odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Uniwersytetu. Postanowienia te uchylone zostały prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 8 listopada 2012 r. I SA/Wa 990/12. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister decyzją z dnia [...] września 2014r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę [...] mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...], opisanej w karcie inwetaryzacyjnej nr [...] (nieruchomość). Po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] (Skarżący) o ponownie rozpoznanie sprawy, Minister decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2014 r. Podstawą faktyczną obu decyzji było ustalenie, że Uniwersytet korzystał ze spornej nieruchomości, co oznacza, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 1992 r. stwierdzającej jej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Dzielnicę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepis art. 5 ust. 1 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu zarzucając naruszenie art. 7, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 w związku z art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy Uniwersytet wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana była przez organy na skutek uchylenia przez tutejszy wyrokiem sąd z dnia 8 listopada 2012 r. I SA/Wa 990/12 postanowień Ministra z dnia [...] marca 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiających wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r. Oznacza to, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., że ocena prawna i wytyczne zawarte w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. wiążą zarówno organy jak i sąd rozpoznający obecnie sprawę. W wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. tutejszy sąd wskazał, że istota sprawy to jest kwestia korzystania przez Uniwersytet z przedmiotowej nieruchomości w dniu komunalizacji nie została prawidłowo zbadana przez organ nadzoru. Sąd podkreślił również, że brak dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia posiadania (lub nie) przymiotu strony we wnioskowanym postępowaniu nadzorczym nie została przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ nadzoru prawidłowo zbadana. Natomiast wyjaśnienie kwestii zakresu i charakteru korzystania przez Uniwersytet z przedmiotowej nieruchomości na dzień dokonanej komunalizacji było elementem niezbędnym do dokonania przez organ nadzoru prawidłowej oceny kwestii interesu prawnego Uniwersytetu. Podsumowując sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku Uniwersytetu. Oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany był do ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie do jego uzupełnienia, celem oceny zasadności wniosku Uniwersytetu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r. W toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2016 r. organy obu instancji przyjęły, że Uniwersytet, będący związkiem wyznaniowym, korzystał z przedmiotowej nieruchomości, co z mocy art. 12 ust. 2 przepisów wprowadzających uniemożliwiało jej komunalizację. Sąd rozpoznający sprawę powyższych ustaleń faktycznych na tym etapie postępowania podzielić nie może. Zostały one bowiem poczynione z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dokonując ustaleń faktycznych w zakresie korzystania przez Uniwersytet ze spornej nieruchomości organ pierwszej instancji ograniczył się do przywołania fragmentów uzasadnienia wyroku tutejszego sądu z dnia 8 listopada 2012 r., w których sąd zacytował treść oświadczeń H. P., R. P., Ł. G. oraz Dyrektora X. Organ wyjaśnił również, że sąd podkreślił, że nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ocena, że lokal przy ul. [...] wykorzystywany był wyłącznie na cele mieszkalne przez członków Uniwersytetu a w aktach sprawy brak jest innych dowodów świadczących o tym, że ze spornej nieruchomości nie korzystał (decyzja z dnia [...] września 2014 r.). W decyzji z dnia [...] marca 2016 r. organ wskazał, że okoliczność korzystania ze spornej nieruchomości przez Uniwersytet potwierdzają oświadczenia przywołanych wyżej osób, które są dowodami w sprawie. Organ wyjaśnił dodatkowo, że ocenie powyższych dowodów towarzyszyła ocena całego zebranego w sprawie materiału dowodowego przy czy, nie znaleziono dowodu podważającego ustalenia dokonane na podstawie powyższych ustaleń. Organ nie wskazał jednak jakie konkretnie dowody ocenił ani też dlaczego w jego ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na podważenie ustaleń dokonanych na podstawie oświadczeń. Sąd przypomina, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. wskazane zostało, wprost "że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego Uniwersytetu. Po uzupełnieniu i ponownej analizie całości zebranych w sprawie materiałów dowodowych, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku a także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie." W ocenie sądu obecnie rozpoznającego sprawę z treści uzasadnień decyzji z dnia [...] września 2014 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. I SA/Wa 990/12. Organ ograniczył się bowiem do zacytowania fragmentów uzasadnienia wyroku tutejszego sądu przywołującego oświadczenia członków Uniwersytetu i uznał, że potwierdza to fakt korzystania z nieruchomości przez ten podmiot, nie dokonał jednak ponownej oceny materiału dowodowego ani też nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Z uwagi na powyższe, sąd nie może podzielić ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 18 września 2014 r. bowiem poczynione zostały one z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że sam fakt korzystania w dniu 27 maja 1990 r. przez osoby fizyczne będące jednocześnie członkami określonego związku religijnego czy kościoła z nieruchomości stanowiącej mienie ogólnonarodowe nie oznaczał, że nieruchomość ta nie podlegała komunalizacji w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Dla ustalenia, że określona nieruchomość stanowiąca mienie ogólnonarodowe nie podlega komunalizacji konieczne jest bowiem ustalenie, że była ona wykorzystywana w związku z praktykami religijnymi danego kościoła czy związku religijnego. Sąd rozpoznający sprawę podkreśla w tym miejscu, że już w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sąd wskazał wprost, iż w rozpatrywanej sprawie o interesie prawnym Uniwersytetu można mówić jedynie wówczas (niewątpliwie bowiem Uniwersytet nie była stroną postępowania komunalizacyjnego), jeśli potrafi on udokumentować swoje twierdzenie, że na dzień komunalizacji, to on jako związek wyznaniowy korzystał do celów statutowych z przedmiotowej nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że konieczne było ustalenie przez organ podstawowych celów, źródeł i zasad doktrynalnych oraz obrzędów religijnych Uniwersytetu. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty potwierdzającej dokonanie wpisu Uniwersytetu do rejestru kościołów i związków wyznaniowych w których zawarte zostały m.in. informacje o celach, działalności i o zasadach ich realizacji ( decyzja z dnia [...] stycznia 1990 r., wyciągi z rejestru z dnia [...] kwietnia 1997 r. i z [...] kwietnia 2011 r.) Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, by organ dokumenty te przeanalizował a następnie by przeprowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy Uniwersytet korzystał ze spornej nieruchomości w sposób odpowiadający jego celom i zasadom ich realizacji. W ocenie sądu, po ustaleniu, jakie są o podstawowe cele, źródła i zasady doktrynalnych oraz obrzędy religijne Uniwersytetu, organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy korzystanie z nieruchomości przez Uniwersytet odpowiadało praktykom religijnym Uniwersytetu i to na dzień komunalizacji, m.in. poprzez przesłuchanie osób, które złożyły oświadczenia znajdujące się w aktach sprawy, ewentualnie przesłuchanie innych świadków na te okoliczności. Sąd wskazuje w tym miejscu, że z decyzji z dnia [...] stycznia 1990 r. wynika, że jako adres Uniwersytetu wskazano ul. [...] w [...]. Ten sam adres wskazany był we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 1985 r. W skierowanej do tego podmiotu decyzji z dnia [...] lutego 1990 r. jako jego adres podano ul. [...] w [...]. Nieruchomość przy ul. [...] wskazano jako adres Uniwersytetu dopiero w wypisie z dnia [...] kwietnia 1997 r. Powyższe rozbieżności również wymagają w ocenie sądu wyjaśnienia celem ustalenia czy praktyki religijne odpowiadające podstawowym celom, źródłom i zasadom doktrynalnym oraz obrzędom religijnym tego Uniwersytetu realizowane były w miejscu siedziby a na spornej nieruchomości jedynie zamieszkiwali członkowie czy też sympatycy tego związku, czy praktyki te realizowane były również przy ul. [...]. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że korzystanie z nieruchomości, o którym mowa w art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczyć winno korzystania z mienia ogólnonarodowego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2012 r. I OSK 1138/11). W zaskarżonej decyzji ta kwestia również nie została ustalona. Końcowo sąd stwierdza, że decyzja z dnia [...] maja 1992 r. dotyczyła nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], działki nr [...] i [...]. W oświadczeniach H. P., R. P., M. J., Ł. G. i J.K., znajdujących się w aktach sprawy mowa jest o korzystaniu z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii zawiadomienia z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że działka ewidencyjna nr [...], oznaczona numerem porządkowym [...] od ul. [...] zostaje oznaczona nr porządkowy, [...] od ul. [...]. Kwestia zmiany oznaczenia nieruchomości, jak również kwestia z jakiej konkretnie nieruchomości korzystał Uniwersytet również winna być wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania. Podsumowując sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2014 r. naruszały przepisy postępowania to jest art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i w tym zakresie uznaje za uzasadnione zarzuty podniesione w skardze. Skarżący wskazywał w skardze, ze organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonując oceny decyzji z [...] maja 1992 r. na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania nadzorczego. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie Skarżącego, ocena zgodności z prawem decyzji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji winna być dokonana wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku w postępowaniu komunalizacyjnym. Sąd powyższego zarzutu nie podziela. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, dokonując oceny określonego aktu stosowania prawa, w tym przypadku decyzji komunalizacyjnej, w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, konieczne jest sięgnięcie do stanu faktycznego jaki istniał na datę komunalizacji. Tylko w ten sposób można bowiem stwierdzić, czy hipoteza normy prawnej jaką zastosowano, została spełniona w danym stanie faktycznym, tym samym czy dokonano prawidłowej subsumpcji. O tym, czy akt stosowania prawa został prawidłowo wydany w danym stanie faktycznym, świadczy nie sama podstawa prawna jaka została w nim powołana i ogólne stwierdzenie, że stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej, ale jednak ocena, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki określone w zastosowanym przepisie. W innym przypadku zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczony byłby do sprawdzenia formalnych elementów decyzji, podczas gdy istotą tego postępowania są wady materialnoprawne tkwiące w samej decyzji. Zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2010r. I OSK 458/09, z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt. I OSK 1364/12, z dnia 12 maja 2016 r. I OSK 1705/14). Sąd nie podziela poglądu Skarżącego, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia członków Uniwersytetu nie miały żadnej mocy dowodowej. W ocenie sądu, oświadczenia takie stanowią dowód, który podlega ocenie na zasadach określonych w art. 80 k.p.a., to jest przy uwzględnieniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący podniósł również, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji w której dokonano wyłącznie błędnej wykładni danego przepisu. Sąd pogląd ten w pełni podziela, zwraca jednak uwagę, że ustosunkowanie się do powyższego zarzutu na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę tutejszy sąd w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. dopiero ustalenie, że Uniwersytet korzystał na dzień komunalizacji jako związek wyznaniowy do celów statutowych z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem pozwoli na uznanie, że przysługuje mu interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej a w konsekwencji na rozważenie, czy decyzja ta w sposób rażący narusza prawo czy też nie. Skoro na obecnym etapie postępowania zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ a dotyczące korzystania przez Uniwersytet z nieruchomości, wypowiedzenie się co do możliwości naruszenia art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. byłoby przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali zatem jakie były podstawowe cele, źródła i zasady doktrynalne oraz obrzędy religijne Uniwersytetu, czy były one wykonywane na spornej nieruchomości oraz czy wykorzystywanie spornej nieruchomości do tych celów odpowiadało przeznaczeniu nieruchomości oraz wyjaśni kwestie związane ze zmianą oznaczenia nieruchomości. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2014 r. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.