I SA/Wa 761/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skarg E. K., A. C., A. N. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. K., A. C., B. K. i A. N. solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz E. K., A. C. i B. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz A. N. kwotę 200 (dwieście) złotych. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako kpa, aktualnie Dz.U. z 2017r, poz. 1257) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. z 2015 r, poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 2 kpa - uchyliło decyzję Prezydenta [...] (dalej jako prezydent miasta) nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ww decyzją prezydent miasta ustanowił (w stosownych udziałach) prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...] w obrębie [...] (dalej jako nieruchomość). Jak ustalono, ww nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), a objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 4 listopada 1947r., w wyniku ogłoszenia dokonanego w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...], Dz.U. nr [...], poz. [...]; (dokonanego na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy, Dz. U. R.P. nr 6, poz. 43). Przed wojną ww nieruchomość stanowiła współwłasność B. B. w 1/3 części, Z. M. i I. M. w równych częściach - w 1/3 części oraz W. B. (w 40 %) i S. J. (w 60 %) co do pozostałej 1/3 części; przy czym na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1941 r. Rep. [...] W. B. darował prawa do wyżej opisanej nieruchomości swojemu synowi B. B.. W dniu 18 maja 1948 r. pełnomocnik dawnych właścicieli nieruchomości - adw. M.. G. złożył do Zarządu Miejskiego [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Do wniosku dołączył odpis pełnomocnictwa datowanego na 15 maja 1948r. od B. B., W. B. i S. J.. Decyzja prezydenta miasta z 2016r. zapadła w wyniku rozpoznania owego złożonego dnia 18 maja 1948 r. przez adw. M. G. w oparciu o art. 7 dekretu wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzję tę poprzedzała decyzja z dnia [...] sierpnia 1948r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku dekretowego oraz decyzja z [...] listopada 1998r. stwierdzająca częściową nieważność negatywnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1953r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji z dnia [...] lutego 1954r. a częściowo ( w zakresie sprzedanych lokali) stwierdzająca wydanie jej z naruszeniem prawa. Poprzedzała ją również m.in. decyzja SKO z dnia [...] września 2003r. [...] uchylająca decyzję z dnia [...] kwietnia 2003r. i stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 1948r. przywracającej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości. Decyzję prezydenta miasta z 2016r. poprzedzało także uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1518/12 decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję prezydenta miasta z dnia [...] stycznia 2012 r. o ustanowieniu w części prawa użytkowania wieczystego ww nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 1518/12 WSA zarzucił organom zaniechanie ustalenia czy B. B., W. B. i S. J. w ogóle udzielili pełnomocnictwa upoważniającego adwokata M. G., do wystąpienia w ich imieniu z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej, a co za tym idzie - czy mógł być sporządzony jego odpis. Gdy chodzi o rys historyczny sprawy Sąd uwypuklił jedynie pojedyncze, istotne dla wyniku sprawy elementy. Jak wskazano wyżej, po rozpoznaniu wniosku złożonego dnia 18 maja 1948 r. przez adw. M. G. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego nieruchomości do udziału wynoszącego 0,80274 części na rzecz: E. K. w udziale wynoszącym 10/30 części, T. S. – J. w udziale wynoszącym 6/30 części, A. C. w udziale wynoszącym 5/30 części, A. N. w udziale wynoszącym 5/30 części i B. K. w udziale wynoszącym 4/30 części. Jako podstawę prawną przywołano art. 7 ust. 1 i 2 dekretu oraz plan zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...], przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), wg którego na ww terenie przewidziano zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jeśli chodzi o sporny odpis pełnomocnictwa sporządzony przez adw. M. G. i złożony przy wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej oraz przy wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu - prezydent miasta wskazał, że został on "wystawiony" przeszło 60 lat temu i skonstatował, że po upływie takiego okresu oraz śmierci osób zainteresowanych, praktycznie nie jest możliwe ustalenie, czy rzeczywiście B. B. udzielił kiedykolwiek pełnomocnictwa adw. G.. Wg prezydenta, dla oceny prawidłowości przedłożonego odpisu pełnomocnictwa najistotniejsze znaczenie ma znajdujący się w aktach nieruchomości dokument będący wezwaniem adw. G. do uzupełnienia złożonego w dniu 18 maja 1948 r. wniosku dekretowego, o wpłacenie opłaty manipulacyjnej w terminie do dnia 6 września 1948r. Prezydent miasta przyjął, że gdyby wówczas organ administracji miał jakiekolwiek wątpliwości co do przedłożonego odpisu pełnomocnictwa, to "niewątpliwie adwokat zostałby wezwany do jego uzupełnienia" oraz że "gdyby adw. M. G. nie mając pełnomocnictw ani kontaktu z właścicielami nieruchomości składał odpis omawianego pełnomocnictwa i reprezentował w/w w sprawie to narażałby się na odpowiedzialność karną". Organ I instancji podniósł także, że "osoby udzielające pełnomocnictwa nie musiały w tym czasie przebywać w Polsce". W konsekwencji prezydent miasta uznał, że nie ma podstaw do podważenia wiarygodności tego dokumentu. Jak wskazano na wstępie, w wyniku rozpoznania złożonego przez M. H.-S. odwołania, SKO uchyliło decyzję z [...] lutego 2016r. w trybie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu wskazało, iż w odwołaniu zarzucono, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii prawidłowości pełnomocnictwa z dnia 15 maja 1948 r, (do czego był zobligowany wyrokiem WSA z dnia 29 stycznia 2013 r.) oraz że zasadniczym elementem pozostającym do wyjaśnienia jest okoliczność, czy postępowanie o zwrot spornej nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy może być w ogóle prowadzone na podstawie tegoż pełnomocnictwa z 15 maja 1948 r., skoro osoba rzekomo je w tym dniu podpisująca od września 1939 r. aż do śmierci przebywała poza granicami Polski; i skoro osoba ta (B. B.) w sprawie o uchylenie postanowienia o uznaniu jej za zmarłą przyznała, że w 1948r. nie przebywała w Polsce. Powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r, poz. 1369 - dalej jako ppsa), SKO zarzuciło prezydentowi miasta, że nadal nie wyjaśnił, czy pełnomocnictwo dołączone do wniosku z dnia 18 maja 1948 r., złożone w odpisie przez adw. G. zostało udzielone przez B. B., W. B. i S. J. i podniosło, że upływ czasu nie może być okolicznością usprawiedliwiającą niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. SKO oświadczyło przy tym, (co później stanowiło przedmiot zarzutu skargi – z uwagi na brak rozwinięcia), że "w pełni podziela stanowisko Prokuratury Regionalnej we [...] zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r." W tym zakresie SKO podniosło, iż fakt nieprzebywania B. B. w Polsce, zarówno w dacie udzielenia pełnomocnictwa, jak i przez kilka lat poprzedzających 1954r. i 1955r. – był kilkakrotnie podnoszony w toku postępowania. Podniosło zatem, że "skoro W. B. nie miał kontaktu z bratem B. B. od 1939 r., to tym bardziej jest mało prawdopodobne, by w 1948 r. wspólnie udzielił pełnomocnictwa tej samej osobie". SKO zarzuciło także prezydentowi miasta, iż "nie wyjaśniono uprawnienia W. B. do podpisania pełnomocnictwa na rzecz adw. M. G.". Zarzut ten organ sformułował w odniesieniu do kwestionowania prawa do reprezentowania małoletniego syna B. przez W. B. (z uwagi na toczące się, a zakończone w 1949r., postępowanie o przysposobienie). Ostatecznie SKO wskazało, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie, naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wg SKO "orzeczenie organu pierwszej instancji, wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu drugiej instancji". Skargi na ww decyzję SKO złożyli E. K., B. K., A. C. i A. N. (dalej jako skarżący). Zarzucili w nich naruszenie przez organ: 1) art. 15 kpa poprzez brak ponownego rozpoznania całości sprawy, w tym w szczególności brak powtórnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie się przez SKO od obowiązku powtórnej merytorycznej oceny całej sprawy, 2) art. 12 kpa poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ mógł samodzielnie ustalić wszystkie kwestie, które pozostawił do rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ w toku postępowania został wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, dzięki któremu można ustalić ww. okoliczności, co w konsekwencji powoduje nieuzasadnione przedłużanie niniejszego postępowania, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania, 3) art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie pomimo iż nie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, a organ II instancji dysponował całością materiału dowodowego, która umożliwiałaby wydanie merytorycznej decyzji przez organ II instancji, 4) art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 153 ppsa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przejawiający się w nieuzasadnionym uznaniu, że w sprawie nie zostały wystarczająco wyjaśnione okoliczności wskazane w wytycznych wyroku WSA z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. I SA/Wa 1518/12, tj. czy pełnomocnictwo dołączone do wniosku z dnia 18 maja 1948 r. w odpisie przez adw. M. G. zostało udzielone przez uprawnione do tego osoby, podczas gdy okoliczność ta w toku ponownego rozpatrywania została dokładnie wyjaśniona, co wynika z uzasadnienia decyzji, 5) art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym w szczególności poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że SKO w pełni podziela stanowisko Prokuratury Regionalnej we [...] zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. i brak wskazania tych okoliczności oraz ich samodzielnej oceny, 6) art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przejawiające się w uznaniu, że nie wyjaśniono uprawnienia W. B. do podpisania pełnomocnictwa dla adw. G. w imieniu małoletniego B. K., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że B. K. został przysposobiony przez małżonków K. dopiero na mocy postanowienia sądu grodzkiego z 1949 r., a więc nie ulega wątpliwości, że do 1949 r. w imieniu małoletniego B. K. mógł działać W. B., 7) art. 136 kpa - poprzez zaniechanie przez organ II instancji czynności procesowych zmierzających do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego potrzebnego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia po uprzednim zbadaniu całej sprawy od początku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarg powołując się na stosowne orzecznictwo podniesiono m.in., iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucono także, że akta sprawy zawierają potwierdzenie, że B. K. legitymuje się aktem urodzenia nr [...], z którego wynika, że był synem W. B. oraz aktem przysposobienia go przez W. i H. K. (dziadków), sporządzonym i zatwierdzonym przez sąd grodzki [...] kwietnia 1949r. sygn. akt [...]. Zarzucono, iż do momentu wydania ww aktu adopcyjnego B. K. pozostawał pod prawną opieką ojca, który miał prawo występować w imieniu małoletniego syna i tym samym prawidłowo umocować adwokata G. do złożenia wniosku dekretowego. Sprawy z ww skarg połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wniosła również uczestniczka M. H.-S. oraz Prokurator Prokuratury Regionalnej we [...]. Sąd zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione sąd rozwazał. Uchylenie zaskarżonej decyzji SKO nastąpiło wyłącznie z przyczyn procesowych. Kontroli Sądu podlegała bowiem decyzja o charakterze stricte procesowym. Trzeba podkreślić, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem bądź: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję bądź 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art. 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Rację ma więc strona skarżąca podnosząc, że aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do niższej instancji organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Przekładając powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd uznał, iż SKO istotnie naruszyło przepisy postępowania oraz że miało to wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa). Nie można bowiem przyjąć, że organ II instancji wykazał w sposób dostateczny zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Uchylając sprawę do ponownego rozpoznania organ zarzucił, że prezydent miasta nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Organ nie wskazał jednak jakie czynności procesowe (w tym jakie konkretnie czynności dowodowe) prezydent miasta winien przeprowadzić; jak również nie uzasadnił z jakiego powodu czynności, które uznaje za konieczne organ nie mógł przeprowadzić sam w ramach art. 136 kpa (bądź zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji). Z procesowego punktu widzenia jest to istotne, gdyż zakwestionowana przez stronę skarżącą decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady ponownego merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalne jest rozszerzające wykładanie ww przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek w przepisie tym zawartych. Organ odwoławczy powinien przy tym wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA/Po 152/14, publ. Lex nr 1504190). Linia orzecznicza, jaka na tle art. 138 § 2 kpa wykształciła się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym a także przyświecająca ustawodawcy koncepcja szybkości i sprawności postępowania doprowadziły nawet do nowelizacji przepisów kpa oraz przyznania sądownictwu administracyjnemu prawa do nakładania na organ drugoinstancyjny grzywny w przypadku niezasadnego uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie 138 § 2 kpa. Świadczy o tym treść obowiązującej od 1 czerwca 2017r. regulacji zawartej w rozdziale 3a ppsa (art. 64a i nast. ppsa) a w szczególności treść art. 151a § 1 ppsa. Jakkolwiek przepis ten z oczywistych (intertemporalnych) względów nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, to jednak potwierdza ideę stanowiska wypracowanego przez lata w przywołanym wyżej orzecznictwie. Stąd, skoro zgodnie z art. 78 Konstytucji RP i art. 15 kpa strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy to postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady – ustawodawca ukształtował jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji nie mogą sprowadzać się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Tymczasem SKO uchyliło decyzję prezydenta miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie precyzując jakie czynności organ ten winien przedsięwziąć oraz dlaczego czynności tych SKO nie mogło przeprowadzić we własnym zakresie. Jednocześnie przekazując sprawę ponownie organowi I instancji SKO powołało się i w pełni poparło stanowisko Prokuratury Regionalnej we [...] zawarte w piśmie z dnia 8 grudnia 2016 r. W ocenie Sądu działanie SKO jest w tym wypadku wewnętrznie sprzeczne. Analiza tegoż stanowiska Prokuratury Regionalnej prowadzi bowiem do wniosku, iż co do zasady (w oparciu o zebrany dotychczas materiał dowodowy) wyklucza ona możliwość udzielenia w 1948r. w tym samym miejscu i czasie pełnomocnictwa przez określone na odpisie osoby a także w ogóle udzielenie kiedykolwiek pełnomocnictwa adw. G. przez nieprzebywającego w Polsce od 1939r. B. B.. Z powyższego wynika, że SKO, opierając się na dokumentach z akt sprawy a nade wszystko posiłkując się stanowiskiem Prokuratury Regionalnej we [...], prezentuje odmienne niż organ I instancji stanowisko co do skuteczności złożenia wniosku dekretowego przez adw. G. w maju 1948r. Prezentowanie innego merytorycznego stanowiska w sprawie nie uzasadnia jednak zastosowania art. 138 § 2 kpa lecz ewentualnie, o ile nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie – zastosowania art. 138 § 1 pkt. 2 kpa, ze stosownym, co oczywiste, uzasadnieniem. Tymczasem SKO zastosowało 138 § 2 kpa wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności i nie zastosowano się do wytycznych WSA z 2013r. - a analiza uzasadnienia decyzji II instancji prowadzi do wniosku, że negatywna weryfikacja decyzji prezydenta miasta wynika w istocie z odmiennej oceny zgromadzonego już materiału dowodowego. Ponadto, z jednej strony (jak się wydaje) SKO neguje ważność odpisu - datowanego na 15 maja 1948r. pełnomocnictwa, gdyż w ogóle kwestionuje możliwość udzielenia pełnomocnictwa przez B. B., w zaleceniach zaś wskazuje na konieczność poczynienia ustaleń co do skuteczności ewentualnego udzielenia adwokatowi G. pełnomocnictwa przez W. B. jako przedstawiciela ustawowego małoletniego syna B.. Tymczasem z odpisu pełnomocnictwa nie wynika aby zostało ono udzielone w imieniu i na rzecz ww małoletniego. Zresztą osobne stanowisko w tym zakresie również zajęła Prokuratura Regionalna we [...], a jej stanowisko SKO w pełni podzieliło. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność w rozważaniach SKO a w konsekwencji naruszenie też art. 107 § 3 kpa. Trzeba podkreślić, że od uchylenia orzeczenia dekretowego z 1953r. (po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji z 1954r.) upłynęło ponad 15 (piętnaście) lat. Stąd uchylenie decyzji prezydenta miasta z 1 lutego 2016r. bez zaistnienia podstaw z art. 138 § 2 kpa – jest niedopuszczalne. Podstaw tych organ nie wykazał. Wobec tego zaskarżona decyzja musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona merytorycznej oceny wniosku z 1948r. w odniesieniu do decyzji organu I instancji i orzeknie w trybie art. 138 § 1 kpa bądź - wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 kpa - uzasadni zaistnienie (w sposób nie budzący wątpliwości) przesłanek określonych w ww przepisie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia kryteriów dających podstawę do uchylenia się od orzeczenia merytorycznego na etapie postępowania przed organem II instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, jako organ odwoławczy i jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie od początku drugi raz, SKO winno rozpocząć procedowanie od oceny skuteczności złożonego wniosku i dopiero następnie (o ile uzna to za uzasadnione) przejść do meritum sprawy. Na etapie badania skuteczności wniosku organ winien zająć stanowisko nie tylko w zakresie tego czy wniosek został złożony przez pełnomocnika procesowego w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa ale też winien odnieść się do kolejnej wynikającej z przepisów dekretu przesłanki – tj. do kwestii zachowania terminu do jego złożenia. Wracając do zarzutów skarg, Sąd zwraca jedynie uwagę, iż ich dalsza argumentacja (poza kwestią naruszenia zasady dwuinstancyjności i wprost art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa), nawiązuje do kwestii ściśle merytorycznych, których ocena na tym etapie postępowania sądowo-administracyjnego jest zdecydowanie przedwczesna. Zanim organ II instancji nie rozstrzygnie sprawy we własnym zakresie pod względem merytorycznym, Sąd nie może wypowiadać się w sprawie. Zadaniem sądownictwa administracyjnego jest bowiem kontrola legalności decyzji administracyjnych a nie sugerowanie organom administracji jakie rozstrzygnięcie wydaje się prawidłowe w danym stanie faktycznym i prawnym sprawy. O kosztach postępowania, na które składają się wpisy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) - pkt 2 i 3 wyroku.