I SA/Wa 771/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] listopada 1994 r., sygn. akt [...] ustalono, że E. H. pozostawiła w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. w miejscowości D., powiat [...],[...] hektary ziemi ornej, [...] hektara łąk, jeden [...] lasu, dom drewniany parterowy, stajnię i dwie stodoły. Wnioskiem z dnia 20 lutego 2004 r. M. K., następca prawny E. H., wystąpiła do Urzędu Miasta w G. o sprzedaż lokalu położonego w G. za zaliczeniem na poczet ceny kupna majątku pozostawionego poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z czym w dniu [...] października 2005 r. nabyła własność lokalu mieszkalnego, z zaliczeniem na poczet ceny wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. M. H. w dniu 20 czerwca 2006 r. złożyła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] zawiesił, na wniosek strony z dnia 26 września 2012 r., postępowanie w sprawie, pouczając stronę o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się ona o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważać się będzie za wycofane. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 11 października 2012 r. Pismem złożonym w dniu 15 stycznia 2016 r. M. H. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że przekroczenie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania nastąpiło na skutek choroby. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił podjęcia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że wniosek o podjęcie postępowania został złożony po upływie trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej zwanego "kpa.". Przy czym wskazany termin, zgodnie ze stanowiskiem doktryny, ma charakter prekluzyjny, co oznacza, że czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. H. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości D., powiat [...], województwo [...], obecnie U. Organ uzasadnił, że ostatnim dniem, w którym strona była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, był dzień [...] października 2015 r. Wobec niezłożenia wniosku do wskazanej daty nie jest uprawniony do dalszego merytorycznego prowadzenia przedmiotowej sprawy. M. H. odwołała się od ww. decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 105 kpa. i art. 99 kpa. oraz naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...], celem jej ponownego rozpatrzenia. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że art. 98 § 1 kpa. przewiduje, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2 tego art. przewiduje zaś, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z treści ww. przepisu wynika, że jeżeli zachodzą powyższe przesłanki organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne. O zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie wystąpiła jedyna strona postępowania, co oznacza, że żadna inna stron nie sprzeciwiała się zawieszeniu postępowania. Podniósł ponadto, że zgodnie z art. 98 § 2 kpa., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12 stwierdził, że zwrot "w okresie trzech lal od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 kpa. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu trzech lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia". Z tego względu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania należało złożyć w ciągu trzyletniego okresu zawieszenia, zakończonego w dniu [...] października 2015 r. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że strona nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym terminie, a wniosek o podjęcie postępowania z dnia 15 stycznia 2016 r. należy uznać za spóźniony. Organ zauważył, że Wojewoda [...] prawidłowo pouczył stronę o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ pierwszej instancji nie był zobowiązany dodatkowo do wzywania strony do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. M. H. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą decyzję w całości. Zarzuciła jej naruszenie art. 7 kpa. oraz art. 8 kpa., przez przeprowadzenie postępowania w zakresie prawomocnie ustalonego prawa do rekompensaty, co powodowało brak zaufania uczestnika do władzy publicznej. Uzasadniła, że kiedy wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie jej różnicy, między wysokością przyznanej rekompensaty, a wartością wykupionego od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego w G., Wojewoda zarządził uzupełnienie wniosku o dokumenty, które były podstawą ustaleń poprzednio prowadzonego postępowania. Takie postępowanie organu skarżąca uznała za nieuzasadnione, tym bardziej, że nie była w stanie tych dokumentów ponownie uzyskać. Z tego też względu wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie. W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie, która odbyła się w dniu 11 sierpnia 2016 r., skarżąca wniosła o pozytywne załatwienie jej roszczeń. Wskazała, że została potraktowana niesprawiedliwie oraz opisała swoją sytuację życiową i stan zdrowia. Ponadto wskazała, że nie była informowana o upływającym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. zawiesił na wniosek pełnomocnika skarżącej postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez E. H.. Przy czym jak wynika z akt administracyjnych sprawy orzeczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi jedynej strony postępowania w dniu 11 października 2012 r. - co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Podkreślić również należy, że w doręczone postanowienie zawierało pouczenie o treści art. 98 § 2 kpa. - zaś strona nie zażaliła się na to rozstrzygnięcie. Następnie w dniu 15 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W tym miejscu warto zauważyć, że strona nie kwestionuje faktu przekroczenia trzyletniego terminu, przewidzianego na podjęcie postępowania. W przedstawionej sytuacji, w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 105 § 1 kpa. w zw. z art. 98 § 2 kpa. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074). Z kolei stosownie do art. 98 § 1 kpa. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa.). W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania, z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone, zgodnie z żądaniem strony, to wówczas dalszy bieg postępowania zależy od woli strony. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453). Zgodnie zatem z art. 98 § 2 kpa. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda [...], a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo, w myśl art. 105 § 1 kpa. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również wówczas, gdy formalnie brak jest co prawda takiego żądania strony, lecz przepis prawa, tak jak art. 98 § 2 kpa., nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. To z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 kpa. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917). Prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w kontrolowanej przez Sąd sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11 (LEX nr 1082581), w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 kpa.), należy na podstawie art. 105 § 1 kpa., umorzyć postępowanie w formie decyzji. W sytuacji - gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, o którym była prawidłowo pouczona i nie zażądała podjęcia postępowania - zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane. Podkreślenia wymaga, że termin określony w art. 98 § 2 kpa. jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. W okolicznościach sprawy aprobaty Sądu nie mogły uzyskać powołane w skardze zarzuty nieprawidłowego wezwania skarżącej do uzupełnienia braków wniosku wszczynającego postępowanie o wypłatę pozostałej, przysługującej jej części rekompensaty oraz naruszenia art. 7 i 8 kpa., przez prowadzenie postępowania w zakresie prawomocnie ustalonego prawa do rekompensaty - co powodowało brak zaufania uczestnika do władzy publicznej. Wejście do obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania na wniosek strony oraz imperatywna treść art. 98 § 2 kpa. powodują, że wskazane zarzuty nie mają żadnego znaczenia prawnego. Podkreślić jeszcze raz należy, że powołany przepis nakazuje uznać, iż po upływie wskazanego trzyletniego terminu żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane. To z kolei obliguje organ do umorzenia postępowania, niezależnie od wcześniejszego jego przebiegu, gdyż istotne jest, że postępowanie w sprawie zostało zawieszone na wniosek strony, która będąc prawidłowo pouczona o skutkach braku wniosku o jego podjęcie, w okresie 3 lat, od dnia jego zawieszenia – nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku informacji skierowanej do strony o zbliżającym się upływie przedmiotowego terminu wskazać należy, że organ pouczył stronę o skutkach jego niezachowania. W tym przypadku działanie zmierzające do podjęcia postępowania, zależało wyłącznie od woli strony. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.