I SA/Wa 774/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2021 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 13 stycznia 2022 r., nr DAP-WN-727-41/2021/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z 15 czerwca 2021 r., nr DAP-WPK-727-1-451/2020/MGa, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 czerwca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 13 października 2020 r., nr NRŚ-OR.7532.8.2016.BC. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z 13 października 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. przysługującego Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości położonej we [...] o urządzonej księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], [...], jako działka nr [...], [...] o pow. 0,1412 ha. Gmina W., powołując przepis art. 150 § 2 kpa, wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 13 października 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z 15 czerwca 2021 r. odmówił wznowienia postępowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina W. Rozpoznając ponownie wniosek Minister wskazał, że wznowienie postępowania, jako nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Wznowienie postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, art. 145b § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Aby jednak można było wznowić postępowanie koniecznym jest złożenie podania o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa). Ponadto wniosek musi pochodzić od osoby posiadającej przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli natomiast przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1 (czyli tego, który wydał decyzję w ostatniej instancji, tu: Wojewody Dolnośląskiego) o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (w tym przypadku Minister Spraw Wewnętrznych Administracji), który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 kpa. Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do danej sprawy, sprawę załatwia bowiem organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Przez działalność zaś organu, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Wobec takiego stanu faktycznego i prawnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Wnioskodawca wskazał w swoim wniosku, że podstawę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W myśl tego przepisu wznawia się postępowanie zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ nadzoru wskazał, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana 13 października 2020 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy decyzja ta została doręczona Prezydentowi W. 15 października 2020 r. Wskazując na treść art. 148 § 1 w zw. z art. 57 § 3 kpa Minister ustalił, że termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody z 13 października 2020 r. upłynął 16 listopada 2020 r. Wobec tego faktu nieudokumentowana informacja, że dopiero 18 listopada 2020 r. pracownik Wydziału Nieruchomości Komunalnych Urzędu Miejskiego W. I. G. uzyskała telefoniczną informację o wydanej decyzji pozostaje nieistotny. Minister podkreślił, że stroną prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania była Gmina W. ustawowo reprezentowana przez Prezydenta W. Dokumentacja sprawy jednoznacznie wskazuje, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 13 października 2020 r. została doręczona reprezentantowi Gminy W., tj. Prezydentowi W. 15 października 2020 r. Organ podkreślił, że strona może działać przez pełnomocnika. Jednakże pełnomocnik ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i dopiero od momentu zawiadomienia, organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania Minister podał, że z akt sprawy nie wynika, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym przed Wojewodą Dolnośląskim zostało przedłożone pełnomocnictwo dla M. L. - Zastępcy Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych w Urzędzie Miejskim W. do reprezentowania Prezydenta W. Pracownik Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska D. K. w piśmie z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], w sposób jednoznaczny wyjaśnił, że cyt. "w trakcie prowadzenia przez Wojewodę postępowania administracyjnego zakończonego wyżej powołaną decyzją, rzekomy pełnomocnik nie dołączył do akt przedmiotowej sprawy, ani oryginału ani urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa". Dowodów takich nie przedstawił również sam umocowany we wniosku z 10 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania. Znamienne pozostaje, iż również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik opisując zarówno przedmiot jak i przebieg postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody, nadal nie przedstawił dowodu potwierdzającego przedłożenie wówczas pełnomocnictwa, a co więcej nie wskazuje na zaistnienie takiej okoliczności. W ocenie Ministra nie sposób przyjąć, że w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 13 października 2020 r. Prezydent W. działał przez pełnomocnika. Zgromadzona w sprawie dokumentacja wyraźnie wskazuje, że pełnomocnictwo dla M. L. zostało przedstawione dopiero wraz z wnioskiem z 10 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania. Podsumowując Minister wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Wojewodą Dolnośląskim stroną była Gmina W. ustawowo reprezentowana przez Prezydenta W. Decyzja Wojewody z 13 października 2020 r. została doręczona Prezydentowi W. 15 listopada 2020 r. Zatem w tym dniu Prezydent W. wiedział o wydanej przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 stycznia 2022 r. złożyła Gmina W. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie z 15 czerwca 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w związku z uzyskaniem przez pełnomocnika Prezydenta W. M. L. 18 listopada 2021 r. ustnej informacji od pracownika Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we [...] o zakończeniu postępowania komunalizacyjnego Gmina wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wznowienie postępowania, zarzucając organowi, który wydał decyzję naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ nie doręczył bowiem wskazanej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi, co uniemożliwiło stronie skorzystanie ze środka odwoławczego. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowe postępowanie komunalizacyjne toczyło się przed Wojewodą Dolnośląskim w latach 2016-2020. W okresie tym, zgodnie z pełnomocnictwem nr [...] z [...] lipca 2014 r., następnie nr [...] z [...] marca 2017 r. i nr [...] z [...] stycznia 2019 r. pełnomocnikiem Prezydenta był M. L. - Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych. Pełnomocnik sporządził i opatrzył własnoręcznym podpisem zarówno wniosek o wydanie decyzji komunalizacyjnej, jak i odwołanie od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 31 maja 2016 r., nr NRŚ- OR.7532.8.2016.BC, a także pismo z 10 sierpnia 2018 r. skierowane do Wojewody z prośbą o informacje o etapie przedmiotowego postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem skarżącej skoro postępowania komunalizacyjne prowadzone są przez Wojewodę Dolnośląskiego przez ostatnich trzydzieści lat, to organ ma świadomość, że w zakresie tych postępowań Prezydent W. działa poprzez pełnomocników. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. Wobec tego doręczenie 15 października 2020 r. Prezydentowi W., jako reprezentantowi Gminy W., w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, decyzji Wojewody z 13 października 2020 r. stanowi jedynie informację w tym zakresie i nie wywołuje skutków prawnych w postaci biegu terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 7, art. 77 kpa, gdyż organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego oraz nie przeprowadził należycie analizy sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podane. Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zasadę, że organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149, czyli do rozstrzygnięcia kwestii formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania, a także do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1). Od zasady tej kodeks wprowadza wyjątek oparty na konstrukcji dewolucji kompetencji. Przyjmuje w art 150 § 2 kpa, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, czyli organu właściwego, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Z regulacji tej wynika, że jedyną przesłanką dewolucji kompetencji jest przypadek, w którym przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji (ostateczną). Należy przez to rozumieć takie właściwości i zachowanie się organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia z wniosku o wznowienie. Nie każde jednak zachowanie organu będące przyczyną wznowienia prowadzi do dewolucji kompetencji. Skutek taki powstaje tylko wówczas, gdy zachowanie to można uznać za zawinione, świadome, zamierzone czy celowe. Wymóg kierunkowej postaci zachowania organu wielokrotnie podkreślało orzecznictwo sądowe. Przyjmuje się w nim, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 kpa, jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu. Orzekanie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wykaże się związek między działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji i podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania (por. Wyroki: WSA w Warszawie z 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/05, z 2 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 410/06, Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2000). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył bezpośrednio do Ministra. Jednakże organ ten nie zbadał, czy jest właściwy do orzekania w sprawie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna została wydana przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz czy okoliczności stanowiące powołaną podstawę wznowienia, wynikały z zamierzonego, celowego i zawinionego działania organu prowadzącego postępowanie w kierunku uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu, a także czy konsekwencją tego było niezachowanie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. A wobec tego, czy Minister był organem właściwym do wydania zaskarżonego postanowienia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, na co słusznie wskazał organ nadzoru, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody Gmina W. nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Do akt sprawy nie zostało załączone pełnomocnictwo. Zważyć należy, że pełnomocnik chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu określonego mocodawcy. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i po złożeniu pełnomocnictwa, organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe (art. 40 kpa) i zapewnić udział w postępowaniu. Jak wyżej wskazano pełnomocnictwo do działania w imieniu Prezydenta W., reprezentującego Gminę W., nie zostało przedłożone do akt sprawy ani dla M. L., ani dla innej osoby. Pełnomocnictwa takie zostały załączone dopiero do wniosku o wznowienie postępowania. Wobec czego prawidłowo Wojewoda w toku postępowania w przedmiocie komunalizacji doręczał pisma Prezydentowi. Nie sposób więc przyjąć, aby doręczenie pism i decyzji Prezydentowi miało na celu uniemożliwienie Gminie wzięcia udziału w postępowaniu i pozbawienie jej praw procesowych, a skutkiem tego złożenia wniosku o wznowienie postępowania po terminie. Jak wyżej zaznaczono orzekanie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wykaże się związek między działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji i podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. W niniejszej prawie taki związek z przyczyn wyżej omówionych nie wystąpił, a to oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie jest Wojewoda Dolnośląski. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art 156 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa.