I SA/Wa 781/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W.W., A.W., A.P., U.C., M.W., W.P., B.B. i K.S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., nr [...] , w części dotyczącej pkt [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z [...] maja 1956 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej W., o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej O. lit. A Nr [...], stanowiącej współwłasność J.W., O.K., M.K. z d. W., J.W., T.W. i W.W. (pkt [...] orzeczenia). Wnioskiem z 17 listopada 2011 r. W.W. i O.K., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r., nr [...] (pkt [...] orzeczenia) - podnosząc, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano jako właścicieli osoby, które zbyły udział w prawie własności nieruchomości. Ponadto, inwestor przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie zaoferował właścicielom nieruchomości zamiennych. Pismem z 1 grudnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał ww. wniosek, według właściwości, Wojewodzie [...] który decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], umorzył postępowanie - wskazując na swoją niewłaściwość w sprawie. Następnie Wojewoda pismem z 4 lipca 2013 r. przekazał powyższy wniosek Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W toku postępowania Minister ustalił, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają obecnie działki ewidencyjne: nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Ponadto ustalił, że stronami postępowania nadzorczego są: 1. spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, tj. T. B., K. K., W.W., A. W., A. P., U. C., M. W., W. P., B. B. i K.S., 2. podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj.: - Skarb Państwa - Prezydent W. - właściciel działki nr [...] (KW nr [...]), - W. - właściciel działek nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW nr [...]), nr [...] (KW nr [...]), - J. S.A. z siedzibą w Z. użytkownik wieczysty działki nr [...] (KW nr [...]), - właściciele lokali znajdujących się na nieruchomości działka nr [...], a zarazem współużytkownicy wieczyści tej nieruchomości, których reprezentuje A. (administrator nieruchomości). Po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., nr [...] , w części dotyczącej pkt [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z adnotacji znajdującej się na egzemplarzu orzeczenia z [...] maja 1956 r., nr [...], wynika, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniach 29 maja 1956 r. – 14 czerwca 1956 r. Ponadto, orzeczenie to stanowi podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...]. Wskazał również, że orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej jako dekret, a to oznacza, iż kwestionowane orzeczenie należy oceniać w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Zaznaczył też, że podjął działania zmierzające do uzyskania możliwie najpełniejszej dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia. W tym celu wystąpił m.in. do Archiwum Akt Nowych, uzyskując akta archiwalne dotyczące Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1951 r., nr [...]. Dokumentacja archiwalna dotycząca przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego nadesłana przy piśmie Archiwum Państwowego w W. z 20 sierpnia 2014 r. ma charakter szczątkowy, albowiem zawiera ona jedynie akta archiwalne przechowywane w zespole Archiwalnym Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. (zespół archiwalny nr [...], sygn. [...]), a więc nie pochodzi bezpośrednio z zespołu archiwalnego organu wywłaszczeniowego i nie zawiera szeregu dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, w tym w szczególności wniosku wywłaszczeniowego z 17 stycznia 1953 r. oraz szeregu załączników do wniosku. Z akt archiwalnych wynika, że Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie nr [...], dotyczące inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego dla budowniczych Pałacu Kultury i Nauki w Warszawie oraz bazy sprzętu, najprawdopodobniej w dniu 21 grudnia 1951 r. (data pisma: [...] grudnia 1951 r.). Z treści zezwolenia wynika, iż zostało ono wydane w wyniku rozpoznania wniosku z dnia 21 grudnia 1951 r. Ponieważ niemożliwością było rozpoznanie wniosku, który został sporządzony dopiero następnego dnia, to organ nadzoru przyjął, że zezwolenie w rzeczywistości zostało wydane w dniu 21 grudnia 1951 r. Organ zauważył, że zezwolenie w trybie art. 5 dekretu zostało zatem wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Zezwolenie to nie mogło zatem zostać wydane w oparciu o opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej stwierdzającą niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji). Następnie podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, postępowanie wywłaszczeniowe będące w toku w dniu jej wejścia w życie (31 stycznia 1952 r.) miało być nadal prowadzone zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej z tym, że: 1) przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosować należało w brzmieniu dotychczasowym oraz nie należało stosować przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu, 2) zwolnienie od podatku dochodowego, przewidziane we wprowadzonym art. 9b dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stosować należało do przychodów właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania, ustalonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a do tego dnia nie wypłaconych, 3) ulegały umorzeniu nie uiszczone należności z tytułu podatku od nabycia praw majątkowych, które nastąpiło przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, 4) gdy w postępowaniu, zakończonym przed wejściem w życie ww. ustawy, uczestniczyła jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości osoba, nie wpisana do księgi wieczystej lub nie legitymująca się dokumentami złożonymi w zbiorze dokumentów jako właściciel - odszkodowanie powinno zostać wypłacone dopiero po upływie czternastu dni od zawiadomienia o treści orzeczenia o odszkodowaniu osoby, ujawnionej w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów; przepis art. 14 ust. 2 stosowano odpowiednio. Zatem stwierdzenie, że postępowanie miało być "nadal prowadzone" oznaczało, że czynności już dokonane pozostawały w mocy. Tym samym wydane prawidłowo na podstawie przepisów dekretu przed nowelizacją zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych również na gruncie przepisów po nowelizacji. Zezwolenie z art. 5 dekretu nie miało charakteru decyzji administracyjnej (podlegającej odrębnej weryfikacji), lecz jego uzyskanie kończyło pewien etap postępowania wywłaszczeniowego. Przepisy art. 13 dekretu przed nowelizacją, ani art. 17 dekretu po nowelizacji, nie przewidywały obowiązku dołączenia do wniosku wywłaszczeniowego opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu po nowelizacji. Nowelizacja dekretu miała zatem wpływ jedynie na przebieg niezakończonych postępowań o wydanie zezwolenia z art. 5 dekretu. W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane w oparciu o: - wniosek Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli z 21 grudnia 1951 r., nr [...], - zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1951 r., nr [...], - zezwolenie Ministra Budowy Miast i Osiedli z [...] grudnia 1951 r., nr [...], na zgłoszenie ww. wniosku, - plan sytuacyjny. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 dekretu sprzed nowelizacji. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Zgodnie z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W niniejszej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował, za zgodą Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyrażoną w piśmie z 21 grudnia 1951 r., do właścicieli poszczególnych nieruchomości wezwanie zbiorowe z 3 grudnia 1952 r. - wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu, ewentualnie w zamian za nieruchomość zamienną. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniach 7 – 23 grudnia 1952 r. Minister stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy właścicielami tabularnymi nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych byli J. i K. małż. W. K.W. zmarł w 1925 r., lecz jego spadkobiercy byli nieustaleni, gdyż postanowienie o nabyciu spadku zostało wydane dopiero w dniu 25 maja 1957 r. Z uwagi na fakt, że w księdze wieczystej figurował w dalszym ciągu zmarły K.W. wraz z J.W. (II voto K.), w wezwaniu wskazano właścicieli ujawnionych w księdze hipotecznej. Zatem nie sposób dopatrywać się rażącego naruszenia prawa w okoliczności braku wskazania w wezwaniu wszystkich spadkobierców K.W., gdyż brak było wówczas orzeczenia o nabyciu spadku. W wezwaniu uwzględniono jednocześnie jego żonę J.W. (później K.), która była współwłaścicielką nieruchomości a zarazem jednym ze spadkobierców K.W. (zgodnie z orzeczeniem wydanym w 1957 r.). Ponadto w aktach archiwalnych znajduje się potwierdzenie odbioru wezwania zaadresowanego do K.W., z którego wynika, że korespondencję odebrała najprawdopodobniej jego żona J. W. (podpisała się "J. W."). Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z uchwałą Siedmiu Sędziów NSA z dnia 21.04.2008 r. sygn. akt I OPS 2/08: "określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu [a więc bez podania konkretnej ceny nabycia], nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Zatem - mając na uwadze, że z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby J. W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną - nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć: 1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, 2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8, 3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia, 4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzający prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu, 5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność. W niniejszej sprawie wniosek inwestora nie zachował się. Jednak - jak wynika z treści orzeczenia z [...] maja 1956 r., nr [...] - wniosek został złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych W. w dniu 17 stycznia 1953 r. i zostały dołączone do niego wymagane dokumenty, w tym m.in. wezwanie z art. 8 dekretu (z potwierdzeniem jego wywieszenia na tablicy ogłoszeń). Organ wskazał, że w aktach archiwalnych brak jest egzemplarza zezwolenia z 21 grudnia 1951 r. oraz mapy sytuacyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokumenty te zostały wytworzone, albowiem wchodzą w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Archiwum Akt Nowych. Nie było możliwe również odnalezienie wniosku wywłaszczeniowego i załączników do tego wniosku, oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 18 dekretu), koniecznych do dokonania oceny prawidłowości ww. czynności. W tych warunkach nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 17 dekretu po nowelizacji oraz art. 18 dekretu po nowelizacji. Stosownie do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. Z akt archiwalnych wynika, że zawiadomieniem z 12 maja 1953 r. nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniach od 19 maja 1953 r. do 4 czerwca 1953 r.), organ poinformował strony o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1 dekretu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody, stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 21 ust. 2 dekretu): 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Nie budzi wątpliwości, iż orzeczenie z [...] maja 1956 r., nr [...], zawiera wszystkie wymagane elementy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 dekretu. Organ wskazał, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym w pkt 10 poza wskazaniem współwłaścicielki hipotecznej nieruchomości J.W. (vel. J.K.) jako właścicieli nieruchomości wskazano również zmarłych następców prawnych właściciela hipotecznego nieruchomości K.W., tj. J.W. (zm. [...] lipca 1942 r.), W.W. (zm. [...] czerwca 1930 r.) i M. K. (zm. [...] września 1941 r.) oraz niektórych spośród ich następców prawnych, tj. T.W. (zm. 1997 r.; był następcą prawnym J.W., W.W. i M.K.) i O.K. (zm. 2014 r.; była następcą prawnym: J.W., W.W. i M.K.) oraz ww. J.K. (zm. 1962 r.; była również następcą prawnym: J.W., W.W. i M.K.). Następnie stwierdził, iż kluczowe znaczenie ma utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uczynienie osoby zmarłej adresatem decyzji (orzeczenia) stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, albowiem osoba fizyczna z chwilą śmierci traci zdolność prawną, a co za tym idzie nie może być podmiotem jakichkolwiek praw ani obowiązków. Rozstrzygnięcie o prawach takiej osoby jest niedopuszczalne, wyczerpując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak ze względu na gwarancyjny charakter art. 30 § 4 k.p.a. - w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż dopiero połączenie dwóch okoliczności - skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu - powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem organu, wskazanie w orzeczeniu z [...] maja 1956 r. zmarłych J.W., W.W. i M.K. przy jednoczesnym uwzględnieniu w postępowaniu ich następców prawnych, nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa. Nie pozbawiono spadkobierców ww. zmarłych udziału w postępowaniu, zaś wskazanie w orzeczeniu wywłaszczeniowy tych zmarłych było prawdopodobnie wynikiem zgłoszenia okoliczności śmierci współwłaściciela hipotecznego nieruchomości K.W. bez ujawnienia okoliczności śmierci niektórych z jego spadkobierców (tj. J.W., W.W. i M.K.). Okolicznością, która uniemożliwiała prawidłowe ustalenie przez organ wywłaszczeniowy pełnego kręgu żyjących spadkobierców K.W. był fakt, iż postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu hipotecznym nieruchomości (tj. po K.W.) oraz po W.W. i po M.K. przeprowadzono w 1957 roku, zaś postępowanie spadkowe po J.W. przeprowadzono dopiero w roku 2013. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, skoro organ wywłaszczeniowy uwzględnił w kontrolowanym orzeczeniu z [...] maja 1956 r. spadkobierców zmarłych: J.W., W.W. i M.K., gdyż wymienił jako współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości T.W., J.W. i O.K.. Zaś ewentualne pominięcie niektórych spadkobierców K.W. nie może stanowić w tych warunkach podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia, lecz co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceniając okoliczność zajęcia i zagospodarowania nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego Minister wskazał, że z uwagi na zachowanie się tylko w szczątkowym zakresie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, nie można dokonać jednoznacznej oceny prawidłowości działań inwestora, który zrealizował zamierzenie budowlane (osiedle mieszka dla budowniczych [...]) w 1952 r., tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie można wykluczyć, że zostało wydane - na etapie postępowania przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - orzeczenie zezwalające na niezwłoczne objęcie nieruchomości, gdyż został dokonany w dniach od 10 stycznia 1952 r. do 14 stycznia 1952 r. opis nieruchomości (co znajduje potwierdzenie w odpisie protokołu z 18 stycznia 1952 r.), który zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 dekretu był konieczny do skorzystania z przyspieszonego trybu zajęcia nieruchomości. W przypadku zaś objęcia nieruchomości we władanie i zrealizowania inwestycji w powyższym trybie nie można mówić o odpadnięciu przyczyny wywłaszczenia nieruchomości. Zatem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości wskazanej w pkt [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia w trybie art. 156 k.p.a. Organ zaznaczył także, że w orzeczeniu z [...] maja 1956 r. w zaskarżonej części nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem: - nie naruszono przepisów o właściwości, - nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie, - wykonalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Dodał, że orzeczenie z [...] maja 1956 r. w zaskarżonej części nie jest też obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - skoro zostało wydane jednocześnie (tj. w tym samym dniu) z orzeczeniem uchylającym orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953 r. (dotyczące m.in. przedmiotowej nieruchomości). Podniósł, iż w szczątkowych aktach sprawy brak jest bezpośredniego dowodu wejścia do obrotu prawnego orzeczenia z [...] maja 1956 r. wydanego w trybie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z zm.), dalej jako r.p.a. Prezentata zamieszczona na egzemplarzu tego orzeczenia potwierdza, że w dniu 25 maja 1956 r. wraz z tym orzeczeniem wpłynęły do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. dwa inne orzeczenia, tj. ww. orzeczenie wywłaszczeniowe z 14 czerwca 1956 r. oraz orzeczenie z [...] maja 1956 r., nr [...] przyznające odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które zostały przekazane do organu dzielnicy celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń tego organu na okres 14 dni. Przyjął, że orzeczenie z [...] maja 1956 r. wydane w trybie art. 100 r.p.a. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. wraz z wydanym w tym samym dniu orzeczeniem wywłaszczeniowym oraz orzeczeniem z [...] maja 1956 r. o przyznaniu odszkodowania, tj. w dniach od 29 maja 1956 r. do 14 czerwca 1956 r. Zatem nie można przyjąć domniemania, że orzeczenie z [...] maja 1956 r. wydane w trybie art. 100 r.p.a. nie zostało ogłoszone, albowiem pociągałoby to za sobą (w sposób sprzeczny z art. 16 § 1 k.p.a.) konieczność stwierdzenia kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (wydanie decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną) orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r. Ze względu na niedopuszczalność formułowania domniemań pozostających w kontrze do domniemania legalności wynikającego z art. 16 § 1 k.p.a. w stosunku do nowo wydanego (w tym samym dniu, co orzeczenie uchylające) orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r., organ nie mógł przyjąć tezy, że orzeczenie wydane w trybie art. 100 r.p.a. nie weszło do obrotu prawnego lub weszło do obrotu prawnego dopiero po wydaniu nowego orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia. W konkluzji Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - zatem brak było podstaw do wyeliminowania kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.W., A. W., A. P., U. C., M. W., W. P., B. B., K. B., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 i 4 ust. 1 dekretu poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., podczas gdy Prezydium Rady Narodowej w W. błędnie przeprowadziło postępowanie wywłaszczeniowe, a tym samym nieprawidłowo uznało, że nieruchomość ozn. Jako [...]. lit. A" Nr [...] była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a tym samym istniały podstawy do wywłaszczenia tejże nieruchomości, co stanowiło rażące naruszenie art. 1 i 4 ust. 1 ww. dekretu, 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r., w sytuacji, gdy organ rażąco naruszył art. 8 ust. 1 ww. dekretu bowiem w nieprawidłowy sposób wezwał właścicieli przedmiotowej nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia tejże nieruchomości, 3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. art. 30 ust. 1 dekretu poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., w sytuacji, gdy organ rażąco naruszył art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu, ponieważ nie zaoferował właścicielom przedmiotowej nieruchomości konkretnej nieruchomości zamiennej do niezwłocznego objęcia w posiadanie, 4. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 r.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., w sytuacji gdy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do osób nieżyjących, tym samym właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zostali w żaden sposób zawiadomieni, a więc organ nieprawidłowo ustalił strony postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji w sposób nieprawidłowy skierował orzeczenie z dnia [...] maja 1956 r. do nieuprawnionych osób, co stanowiło rażące naruszenie art. 10 r.p.a., 5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nielogiczną ocenę materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji, gdy zachowane akta przedmiotowej sprawy są szczątkowe i nie ma podstaw do ich rozszerzającej wykładni prowadzącej do wniosku, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było prawidłowe. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy również pod ich nieobecność oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 3 marca 2020 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa - Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., nr [...] , orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej W., o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej O. lit. A Nr [...], stanowiącej współwłasność J.W., O.K., M.K. z d. W., J.W., T.W. i W.W. (pkt [...] orzeczenia). Wyjaśnić należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez ten przepis (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] maja 1956 r., nr [...] , w części dotyczącej pkt [...] - została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w W., na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych W., zgłoszonego 17 stycznia 1953 r., orzekło w pkt [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej własność K. i J. W. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu (było wywieszone w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. od 10 czerwca do 25 czerwca 1953 r.). Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w W., działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej r.p.a., orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. 23 maja 1956 r.- celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. W dniu [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w W. ponownie orzekło w pkt [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w G. w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej W., o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej O. lit. A Nr [...], stanowiącej współwłasność J.W., O.K., M.K. z d. W., J.W., T.W. i W.W.. Zatem decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy orzeczenie kasacyjne z [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. można traktować jako jedno orzeczenie zmieniające wydane na podstawie art. 100 r.p.a., a w konsekwencji, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953 r., nr [...] zostało skutecznie uchylone przez orzeczenie z [...] maja 1956 r., nr [...] oraz czy w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zauważyć należy, że orzeczenie kasacyjne z [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r., jak wskazuje data ich podjęcia, zostały wydane w tym samym dniu. Orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. zostało podjęte na podstawie art. 100 r.p.a., który to przepis został powołany w jego podstawie prawnej. Zgodnie z art. 100 r.p.a. prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Ten przepis jest odpowiednikiem art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zatem mając na względzie treść art. 100 r.p.a. należy przyjąć, że orzeczenia wydane w dniu [...] maja 1956 r. - kasacyjne i wywłaszczeniowe - w istocie stanowią jedno orzeczenie (decyzję) zmieniającą wydana na podstawie art. 100 r.p.a. Wskazać też należy, że postępowanie nadzorcze w tej sprawie prowadzone jest po upływie ponad 60 lat od postępowania, w którym wydano kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest szczątkowy. W aktach sprawy nie zachował się wniosek inicjujący postępowanie zakończone wydaniem [...] maja 1956 r. orzeczenia na podstawie art. 100 r.p.a. Nie jest zatem znany zakres żądania wnioskodawcy. Z treści orzeczeń wywłaszczeniowych z [...] maja 1953 r. i z [...] maja 1956 r. można wywieść, że wnioskodawca wywłaszczenia w całości popierał pierwotny wniosek wywłaszczeniowy z 17 stycznia 1953 r. (wniosek ten nie zachował się, ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń z [...] maja 1953 r. i [...] maja 1956 r.). Przedmiot wywłaszczenia nie uległ zmianie. Rozważając zatem kwestię istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] maja 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G., stanowiącej współwłasność J.W., O.K., M.K. z d. W., J.W., T.W. i W.W., należy mieć na względzie, że orzeczenie to zostało wydane po uchyleniu w tym samym dniu na podstawie art. 100 r.p.a. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1953 r. dotyczącego tej samej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii, czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazać należy, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się dowód publicznego obwieszczenia ani zwrotne potwierdzenie doręczenia orzeczenia z [...] maja 1956 r. wydanego na podstawie art. 100 r.p.a. Na ww. orzeczeniu widnieje jedynie informacja o wpływie przedmiotowego orzeczenia do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. w dniu 25 maja 1956 r. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń tego organu na okres 14 dni. Z adnotacji na orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] maja 1956 r. wynika zaś, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach 29 maja 1956 r.-14 czerwca 1956 r. Przedmiotowe orzeczenia zostały wysłane również pocztą, a brak zwrotnych potwierdzeń odbioru w aktach archiwalnych nie pozwala na ustalenie dat doręczenia tych rozstrzygnięć inwestorowi. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem nie jest możliwe bezsporne ustalenie czy obydwa ww. orzeczenia weszły do obrotu prawnego jednocześnie, czy też w różnych datach. Szczątkowy materiał dowodowy nie pozwala bezspornie ustalić powyższej kwestii a niedopuszczalne jest domniemywanie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, albowiem zakazuje tego zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto, przepisy r.p.a. nie przewidywały w art. 101 rygoru nieważności z powodu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze nie można uznać, aby w sprawie doszło do zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut sformułowany w pkt 1 skargi. Wskazać należy, że warunki wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie określały przepisy dekretu. Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej jeżeli uznał, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Powołany wyżej dekret nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14, przyjął, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością. Dodatkowo zauważyć należy, że z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia mogło być również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań o charakterze publicznym. Zatem wykonanie zamierzenia budowlanego, jak i korzystanie z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa w celu realizacji narodowych planów gospodarczych mogło stanowić cel wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy w dniu 24 listopada 1951 r. sporządzony został plan nieruchomości. Na planie tym w obszarze oznaczonym [...] znajdowała się część przedmiotowej nieruchomości (opinia geodezyjna z 10 lipca 2015 r. wraz z załącznikami). W zaświadczeniu lokalizacyjnym z 17 grudnia 1951 r. wskazano, że teren ten przewidziany jest dla [...] Dyrekcji Osiedli Robotniczych i Prezydium Rady Narodowej w W. wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową na tymże gruncie osiedla pracowniczego. Z wniosku [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. z [...] grudnia 1951 r. o zezwolenie na nabycie m.in. tego terenu pod budownictwo osiedlowe w trybie dekretu, z zezwolenia z 21 grudnia 1951 r. i z wniosku terenowego z 21 grudnia 1951 r. wynika, że nabycie spornego terenu pod budowę osiedla [...] jest niezbędne celem realizacji narodowego planu gospodarczego (planu inwestycyjnego na rok 1952). [...] grudnia 1951 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wyraziła zgodę na lokalizację ogólną osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu dla [...] (zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...]). [...] grudnia 1951 r. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenie na nabycie spornego gruntu pod budownictwo osiedlowe i na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli. Z akt sprawy wynika także, że po wydaniu orzeczenia z [...] maja 1953 r. uchwałą Prezydium Rządu z [...] maja 1955 r., nr [...], postanowiono przekazać osiedle mieszkaniowe "P." w J. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Z wytycznych do planu wykorzystania osiedla "P." w J. (załącznik do ww. uchwały nr [...]) wynika, że Minister Szkolnictwa Wyższego ma zapewnić zakwaterowanie na tym osiedlu ok. 3000 studentów i pracowników nauki wraz z rodzinami, zwłaszcza pomocniczych pracowników nauki i aspirantów. Ponadto Minister ma zapewnić pomieszczenia na tym osiedlu do dyspozycji PRN W. na cele zakwaterowania 400 milicjantów oraz ma przekazać na rzecz RN W. 3 domy studenckie na cele zakwaterowania nauczycieli i personelu służby zdrowia. Nadto Minister ma podjąć niezwłoczne czynności przygotowawcze dla przejęcia części mieszkalnej osiedla w porozumieniu z pełnomocnikiem Rządu ds. budowy [...] oraz administracją radziecką osiedla [...]. W tych okolicznościach w dniu [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w W. wydało dwa ww. orzeczenia, jedno na podstawie art. 100 r.p.a., którym orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r., nr [...] i drugie, o tej samej sygnaturze, którym w pkt 10 orzekło o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości. Wskazać należy, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego i zakwaterowania w nim pracowników zajmujących się budową [...]. Cel wywłaszczenia nie uległ zmianie. Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że następnie ww. osiedle mieszkaniowe - w związku z podjęciem uchwały Prezydium Rządu z [...] maja 1955 r., nr [...] - zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Jest bowiem kwestią wtórną, kto na tym osiedlu mieszkał - budowniczowie [...] czy studenci i pracownicy nauki. Podkreślenia wymaga, że wykonanie inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego nie powodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odpadła podstawa do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość w dalszym ciągu była niezbędna jednostkom podległym Skarbowi Państwa na cele mieszkaniowe związane z realizacją ważnych zadań publicznych. Zachodził więc w dalszym ciągu funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością. Wskazać również należy, że dekret wyraźnie przewidywał możliwość zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Zwrócić uwagę należy na art. 6 ust. 1 i 2 dekretu, który upoważniał Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do wydawania zezwoleń na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie na objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokonywało w terminie 7 dni szczegółowego opisu nieruchomości niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następowało natychmiast po dokonaniu opisu. W aktach archiwalnych dotyczących zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1951 r. znajduje się opis m.in. nieruchomości stanowiącej własność K. i J. W. (poz. nr 10), sporządzony w dniach 10-14 stycznia 1952 r., którego istnienie w znacznym stopniu uprawdopodabnia, że zezwolenie na objęcie nieruchomości zostało wydane już na etapie postępowania prowadzonego przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wprawdzie zezwolenie takie nie zachowało się w szczątkowych aktach archiwalnych, to jednak nie budzi wątpliwości, iż inwestycja mająca zapewnić zakwaterowanie dla budowniczych [...] była inwestycją kluczową z punktu widzenia ówczesnych władz państwa polskiego, albowiem umożliwiała wybudowanie [...] (co stanowiło priorytetowe zadanie w relacjach pomiędzy PRL a ZSRR). Ponadto, zezwolenie na objęcie nieruchomości pozwalało inwestorowi na wykonanie zamierzenia budowlanego przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Było to zatem działanie przewidziane przepisami dekretu, które nie mogło skutkować odpadnięciem celu wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim, przepisy dekretu również przewidywały możliwość wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości przez inwestora (art. 19 ust. 1 dekretu). Jednakże brak pełnych akt archiwalnych uniemożliwia niekwestionowane ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a zatem organ nadzoru nie może domniemywać rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dekretu o niezbędności nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych rozstrzygał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (PPKPG) wydając stosowne zezwolenie (art. 5 dekretu). W niniejszej sprawie zostało wydane zezwolenie z [...] grudnia 1951 r., nr [...] przez PPKPG, w którym stwierdzono niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nadzoru w zaskarżonej decyzji rozpatrzył kwestię niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, albowiem zgromadził i ocenił materiał dokumentacyjny możliwy do pozyskania po upływie ponad 60 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia. Nie doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 dekretu, który stanowił, że jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. Wskazać należy, że dla realizacji planu inwestycyjnego zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na nieruchomościach określonych we wniosku [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w W. z [...] grudnia 1951 r. Skoro zatem nieruchomości te były własnością osób fizycznych, to inwestor skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 1 dekretu. Niezasadny jest zarzut z pkt 2 skargi. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości. W myśl ust. 4 art. 8 dekretu jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że wezwanie z 3 grudnia 1952 r. do dobrowolnego odstąpienie nieruchomości zostało skierowane do J. i K. W. K.W. zmarł w 1925 r., przy czym jego spadkobiercy zostali ustaleni na mocy postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku z 25 maja 1957 r., a więc dopiero po 5 latach po dokonaniu tej czynności. Spadkobiercy nie podjęli także w tym okresie żadnych czynności zmierzających do ujawnienia w księdze wieczystej swoich praw do nieruchomości, a w dalszej kolejności do zakwestionowania orzeczenia wywłaszczeniowego. Podkreślić należy, że żaden z przepisów dekretu nie nakładał na organ wywłaszczeniowy obowiązku występowania do sądu o stwierdzenie nabycia spadku, takiego obowiązku brak również w aktualnie obowiązujących przepisach dotyczących wywłaszczenia. Nie można czynić organowi zarzutu, że wezwanie zostało skierowane do właścicieli nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, skoro wedle art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r. Nr 57, poz. 319) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest ujawnione zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tej sytuacji organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy wezwanie z 3 grudnia 1952 r. przesłał do K. i J. W. jako ujawnionych właścicieli nieruchomości. Minister słusznie uznał, że wezwanie z 3 grudnia 1952 r. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości - dokonane przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych W. i skierowane do właścicieli tabularnych nieruchomości J. i K. W. - zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach od 7 grudnia 1952 r. do 23 grudnia 1952 r. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z 29 grudnia 1952 r., nr [...]. W aktach sprawy znajduje też się potwierdzenie odbioru wezwania nr [...] zaadresowane do K.W., z którego wynika, iż zostało ono odebrane w dniu 6 grudnia 1952 r. Na potwierdzeniu odbioru znajduje się podpis osoby odbierającej "J. W.", co pozwala przyjąć, że doręczenia dokonano żonie adresata - K.W.. Wezwanie zbiorowe było przekazane do trybu obwieszczenia zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1951 r. [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych pismem z 31 grudnia 1951 r. zwróciła się do Dzielnicowej Rady Narodowej W. o wywieszenie na tablicy ogłoszeń Dzielnicowej Rady Narodowej W. wezwania zbiorowego. W piśmie z 17 stycznia 1952 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. poinformowała [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych ze ogłoszenie nieznanych właścicieli nieruchomości wywieszone zostały w dniu 14 stycznia 1952 r. Wskazać też należy - zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, że określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu (tj. brak wskazania konkretnej ceny nabycia) nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Podsumowując Sąd uznał, że należy się zgodzić z organem nadzoru, iż nie doszło do naruszenia art. 8 dekretu - albowiem ze szczątkowych akt sprawy nie wynika, aby J. W. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w zamian za ekwiwalent pieniężny lub nieruchomość zamienną. Niezasadny jest zarzut z pkt 3 skargi. Ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu komisyjnie dokonanych ustaleń (wizji terenowej) przeprowadzonych w stycznia 1952 r. wynika, że projektowana do wywłaszczenia nieruchomość J. i K. W. składała się z upraw polnych (szczaw) – [...] m2, orki zimowej – [...] m2, przyoranego obornika - [...] m2. Dowodzi to, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Znajdzie zatem do niej zastosowanie regulacja art. 8 ust. 2 dekretu, który stanowi, że w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 wezwanie powinno zawierać ponadto wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Zaś art. 30 ust. 1 dekretu stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. W innych przypadkach dostarczenie nieruchomości zamiennej wymaga zezwolenia władzy naczelnej wykonawcy narodowych planów gospodarczych, udzielonego za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. O rażącym naruszeniu art. 8 ust. 2 dekretu można byłoby mówić, gdyby wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, o którym mowa w art. 5 dekretu, w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, w ogóle nie wyraziłby gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w wezwaniu z 3 grudnia 1952 r. skierowanym do właścicieli nieruchomości, [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. wezwała właścicieli nieruchomości, aby z terminie 15-dniowym od daty wywieszenia wezwania wypowiedzieli się na piśmie odnośnie życzenia co do gruntów zamiennych. Podobnie w wezwaniu zbiorowym (brak daty) skierowanym do wymienionych w wezwaniu właścicieli nieruchomości i wszystkich innych nieznanych z nazwisk współwłaścicieli nieruchomości [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w W. wskazała, że wyraża gotowość na życzenie właścicieli nieruchomości - zawarcia umowy o przejęciu nieruchomości w zamian za nieruchomości zamienne zaofiarowane przez Prezydium [...] Rady Narodowej. Powyższe ustalenia uniemożliwiają zatem stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Wynika z nich ewidentnie - wbrew twierdzeniom skarżących - że inwestor wyraził gotowość zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną - ale po uprzednim wyrażeniu takiej woli przez wywłaszczanego właściciela nieruchomości. Ponieważ w zgromadzonym materiale archiwalnym nie odnaleziono żadnego dokumentu na okoliczność, czy właściciele wywłaszczonej nieruchomości wyrazili wolę otrzymania w zamian nieruchomości zamiennej - dlatego też w tym zakresie nie można obecnie stawiać zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut z pkt 4 skargi. Z akt sprawy wynika, że w pkt 10 orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r. poza wskazaniem współwłaścicielki hipotecznej nieruchomości J.W. (vel. J.K.) jako właścicieli nieruchomości wskazano również zmarłych następców prawnych właściciela hipotecznego nieruchomości K.W., tj. J.W. (zm. [...] lipca 1942 r.), W.W. (zm. [...] czerwca 1930 r.) i M. K. (zm. [...] września 1941 r.) oraz niektórych spośród ich następców prawnych tj. T.W. (zm. 1997 r.; był następcą prawnym J.W., W.W. i M.K.) i O.K. (zm. 2014 r.; była następcą prawnym: J.W., W.W. i M.K.) oraz ww. J.K. (zm. 1962 r.; była również następcą prawnym: J.W., W.W. i M.K.). Z poczynionych ustaleń wynika, że postanowienia w przedmiocie spadkobrania po W. W., M.K. i J. W. zapadły dopiero odpowiednio w dniu [...] maja 1957 r., sygn. akt [...], w dniu [...] maja 1957 r., sygn. akt [...] i w dniu 14 marca 2013 r., sygn. akt [...] - a więc już po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego. W orzecznictwie wskazuje się, że pominięcie w postępowaniu wszystkich stron (byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi) powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo - wyrok NSA z 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 374/95). Natomiast w doktrynie podnosi się, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli godzą one dotkliwie w uprawnienia strony (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997, s.104). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Z akt sprawy wynika, że W. W. zmarł w dniu [...] czerwca 1930 r., M. K. zmarła w dniu [...] września 1941 r., a J. W. zmarł w dniu [...] lipca 1942 r. Zatem zmarli oni przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zakończonego orzeczenia z [...] maja 1956 r. i nie przysługiwały im w dacie wydania tego orzeczenia jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Nie byli oni stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] maja 1956 r. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia w postępowaniu wywłaszczeniowym wszystkich następców prawnych ww. zmarłych i wzięcie pod uwagę tylko niektórych z nich - wbrew twierdzeniom skargi - nie stanowi przesłanki nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skutkującej stwierdzeniem nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana wada stanowić może wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania, której Sąd nie bierze pod uwagę z urzędu, a jedynie na wniosek pominiętych w postępowaniu następców prawnych ww. zmarłych - vide wyrok NSA z 8 października 2015 r. sygn. akt I OSK 29/14. Należy podnieść, że tryby nadzwyczajne są niekonkurencyjne. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodać należy, że skoro oceniane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców ustawowych, to w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. brak jest przesłanki do stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się bowiem, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08). Sąd podziela też stanowisko organu nadzoru, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. nie jest dotknięte innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., które skutkowałyby wyeliminowaniem tego orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności. Zaznaczenia wymaga, że wada rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest objęta ograniczeniem czasowym stwierdzenia nieważności decyzji, o którym stanowi § 2 art. 156 k.p.a. Jednakże upływ czasu nie jest obojętny dla oceny, czy dane uchybienie ma przymiot rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] maja 2015 r., sygn. Akt [...], uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności w przypadku decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jeżeli od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał orzekł o konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale także w kontekście zasady ochrony trwałości decyzji administracyjnych i zasady ochrony praw nabytych. Podkreślił, że w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem i wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela też w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 69[...]7: " Zgodne z prawem działanie organów państwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo lub ekspektatywę, po upływie znacznego okresu czasu. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji RP - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu ww. wyrok Trybunału powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a." Podsumowując Sąd uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzył ustalony - na podstawie szczątkowego materiału dokumentacyjnego - stan faktyczny sprawy z zachowaniem wszelkich reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadnił swoje orzeczenie zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.