I SA/Wa 784/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. po rozpoznaniu odwołania M. Z. od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza L., Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia SKO w S. podało, że opisaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., po rozpoznaniu wniosku M. Z. orzeczono o przyznaniu: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko N. Z. na okres od: 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 106 zł miesięcznie oraz - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 w miesiącu wrześniu 2013 r. w wysokości 100 zł jednorazowo, 2. zasiłku rodzinnego na dziecko A. Z. na okres od: 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 77 zł miesięcznie, oraz - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu na dziecko A. Z. i K. Z. od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 400 zł miesięcznie, od 1 sierpnia 2013 r. do 16 sierpnia 2013 r. w wysokości 213 zł, 3. zasiłku rodzinnego na dziecko K. Z. na okres od: 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 77 zł miesięcznie oraz - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego do 5 roku życia na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 60 zł miesięcznie i - dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 80 zł miesięcznie, W odwołaniu od tej decyzji M. Z. podniosła, że nie zgadza się z jej treścią, gdyż dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł powinien być jej przyznany na każdego z dwóch synów urodzonych podczas jednego porodu. W decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że przyznanie wnioskodawczyni przez organ I instancji dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dwojga dzieci, urodzonych podczas jednego porodu w wysokości 400 zł, nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Przytaczając treść art. 10 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych) organ odwoławczy wywiódł, że przepis ten ustala w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. Wysokość dodatku nie podlega zdaniem organu odwoławczego zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego jest wydłużony okres przysługiwania kwoty do tego dodatku. W skardze na powyższą decyzję M. Z. zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez twierdzenie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci, gdy tymczasem cytowana ustawa nie zawiera takiego wskazania i nie wprowadza żadnego ograniczenia, b) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie A. Z. i K. Z. środków, które im przysługują z mocy prawa. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa) Stawiając powyższe zarzuty wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na każdego z synów. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dwojgiem dzieci w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko na jedno dziecko jest sprzeczne z ustawą o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej ustawodawca dokonał sprzężenia obu rodzajów świadczeń w taki sposób, że pobieranie zasiłku rodzinnego może następować wraz z pobieraniem dodatku lub dodatków do tego zasiłku, natomiast pobieranie dodatku lub dodatków do zasiłku rodzinnego może odbywać się wyłącznie równocześnie z pobieraniem zasiłku rodzinnego. Zatem zasiłek ma być samoistny, natomiast byt dowolnego dodatku do zasiłku rodzinnego jest bytem zależnym i pochodnym od bytu zasiłku rodzinnego. Organ I instancji dokonując takiego zapisu w decyzji uzależnił pobieranie zasiłku rodzinnego na A. Z. z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem K. Z. Ponadto organ I Instancji nie wypowiedział się co do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, którym to orzeczenie posiada K. Z. Skarżąca podniosła, że zgodnie z kodeksem pracy maksymalny okres urlopu wychowawczego wynosi 6 lat (72 miesiące) więc zgodnie z ustawą nie ma absolutnie przeciwwskazań, do przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności od pierwszego dnia urlopu wychowawczego lub od dnia datowania niepełnosprawności. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organów obu instancji, że w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca w sposób jednoznaczny i kategoryczny ustala kwotę przysługującego świadczenia, nie dając organowi żadnych uprawnień do określania jej w innej wysokości i nie uzależnia w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania. W ocenie skarżącej przepis ten nie zawiera wszystkich przypadków jakie mogą zaistnieć w związku z urodzeniem więcej niż jednego dziecka podczas porodu takich np. jak: o ile odpowiednio wydłuża się okres pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w momencie urodzenia jednego dziecka zdrowego i jednego dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, czy o ile odpowiednio wydłuża się okres pobierania omawianego dodatku w przypadku urodzenia niepełnosprawnych bliźniąt, trojaczków lub czworaczków. Zdaniem skarżącej w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodatki zostały związane z zasiłkiem rodzinnym, do każdego zasiłku, w sytuacjach opisanych w art. 9 – 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą być one kumulowane. Skarżąca powołała wyroki sądów administracyjnych, w których zaprezentowane zostało podobne stanowisko (w sprawie o sygn. IV SA/Wa 848/07 z dnia 24 stycznia 2008 r. i II SA/Rz 917/12 z dnia 30 stycznia 2013 r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowi on, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawnością (ust. 1). Dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje dodatek (ust. 4). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku porodu mnogiego obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom (matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czy też jak twierdzi skarżąca przysługuje on na każde z narodzonych dzieci. Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Za takim wnioskiem przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo wywiodło, że z art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, iż niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. I tak ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4). Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że ustawa o świadczeniach rodzinnych ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców. Przedstawioną interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. Nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. Nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46,47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy. Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych występują istotne rozbieżności w interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych tj., czy w wypadku porodu mnogiego obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci, to Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela z przyczyn wyżej wymienionych poglądów przeciwnych zawartych w wyrokach, na które powołuje się skarżąca (sygn. akt IV SA/Po 848/07, I SA/Wa 137/13 i I SA/Wa 784/13). W wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/12 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w sytuacji tożsamej jak w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek wieloznaczności sensu zwrotu prawnego, bowiem przepis art. 10 ustawy, oświadczeniach rodzinnych na tle brzmienia jej innych unormowań, w sensie językowym nie budzi wątpliwości. Z interpretacji tego przepisu wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że powyższą argumentację dodatkowo wzmocnić może odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji nr druku 1555). Przedstawiając podstawowe założenia i cel projektowanej regulacji prawnej podkreślono potrzebę utworzenia nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozważaniach szczegółowych dotyczących zasiłku rodzinnego stwierdzono, że przesłanką utworzenia tego zasiłku jest potrzeba wsparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. Wskazano, że rodzina uprawniona do zasiłku rodzinnego może otrzymać jednorazowe lub okresowe jego zwiększenie, w formie dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z sytuacjami wymienionymi w art. 8. W odniesieniu zaś do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego podano: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", podkreślono, że zaproponowano w ustawie jednakową wysokość świadczenia, odnotowując m.in. jednocześnie, że w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek wypłacany będzie nie dłużej niż przez trzy lata. Zapisy te, przedstawiające zamierzenia ustawodawcy, potwierdzają dodatkowo prawidłowość zaakceptowania przyznania skarżącej jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, pomimo że M. Z. sprawuje w tym okresie opiekę nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Z wymienionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.