I SA/Wa 784/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.S. i M.J. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i M. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], znak [...], w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha (pkt 1 decyzji). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczny i prawnym sprawy. Pismem z [...] października 2011 r. Starostwo Powiatowe w [...] przekazało do Wojewody [...] wniosek J. M. z [...] grudnia 2005 r., w którym wystąpiła o uregulowanie w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanu prawnego i wypłatę z tego tytułu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną stanowiący część działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], położony w obrębie [...], jedn. ewid. [...] Odrębnym wnioskiem z [...] stycznia 2013 r. Zarząd Powiatu w [...] zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę powiatową nr [...][...] oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], położonych w obręb [...], jedn. ewid. [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako ustawa), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.: 1) stwierdził, że [...] stycznia 1999 r. Powiat [...] nabył z mocy prawa, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. M. w [...] częściach, A. M. w [...] części, A. M. w [...] części oraz M. S. w [...] części, zajętej pod drogę powiatową nr [...] relacji [...] - [...]– [...]; 2) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. M. w [...] częściach, A. M. w [...] części, A. M. w [...] części oraz M. S. w [...] części, zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, dyspozycja art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb Korzkiew, jedn. ewid. [...]. Dlatego też stwierdził nabycie przez Powiat [...] prawa własności tej działki z mocy prawa. Wskazał również, że z uwagi na fakt, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], nie była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., dlatego też odmówił stwierdzenia nabycia jej prawa własności przez Powiat [...] Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. J. i E. S. złożyli odwołanie - w części dotyczącej stwierdzenia nabycia prawa własności działki nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1 decyzji) - zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., z zastosowaniem błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części (pkt 1 decyzji). W uzasadnieniu wskazał, że w polskim systemie prawnym regułą jest rozpatrywanie w postępowaniu odwoławczym całości decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, złożenie środka zaskarżenia skutkuje ponownym rozpatrzeniem całej sprawy administracyjnej. Wyjątkiem od ww. reguły są decyzje dotyczące tzw. spraw podzielnych, z których każda mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji. Przyjmuje się, iż na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w części, jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy przedmiotem rozpoznania jest tzw. sprawa podzielna. Minister zauważył, że w niniejszej sprawie możliwe było wydanie odrębnej decyzji co do każdej z wymienionych w osnowie działek. Z uwagi na powyższe, rozpatrzył sprawę i wydał rozstrzygnięcie, co do części kwestionowanej decyzji dotyczącej działki nr [...]. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, gdyż: - w dniu 31 grudnia 1998 r., nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) stanowiła współwłasność J. M., A. M., A. M. i M. S., na podstawie aktu własności ziemi, wydanego przez Wójta Gminy [...] z [...] października 1976 r., nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku; - obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi własność E. S. oraz M. J., na podstawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej Kw nr [...]. Wskazał również, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalił na podstawie: - rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 35 poz. 179 ze zm.), w którym droga nr [...] relacji [...] - [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich; - art. 103 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga wojewódzka nr [...] relacji [...] - [...] - [...], jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), stała się drogą powiatową, obecnie oznaczoną nr [...]; - mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r., przez geodetę uprawnionego A. G. przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2012 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...]o pow. [...] ha (powstała z podziału działki nr [...]) w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Zauważył, iż z powyższej mapy jednoznacznie wynika, że działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) położona jest równolegle do drogi publicznej, stanowiąc część jej pasa drogowego. Tym samym, nie podzielił stanowiska odwołujących się, że pas drogowy, uwidoczniony na ww. mapie z [...] sierpnia 2012 r. zaznaczony jest prostopadle w stosunku do działki nr [...]. Minister podkreślił, iż operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest zatem podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument taki ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Jako, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące. Tym samym dokument taki stanowi jeden z podstawowych i najpewniejszych dowodów na okoliczność, czy dana nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Nie ma zatem podstaw, by kwestionować wiarygodność materialną ww. mapy z [...] sierpnia 2012 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego. W związku z tym ustalenia organu wojewódzkiego odnośnie zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną nie budzą wątpliwości. Nie ma więc podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a., dodatkowego postępowania na okoliczność braku zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wskazał też, iż zarzuty odnoszące się do prac geodezyjnych lub do ich wykonawców, można zgłaszać bezpośrednio do właściwego miejscowo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który ma obowiązek w ramach postępowania wyjaśniającego, zbadać zasadność wniesionych zarzutów, a więc skontrolować poprawność wykonania prac na podstawie dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaznaczył także, że dołączona do odwołania kopia mapy satelitarnej nie może stanowić dowodu na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas drogowy - bowiem brak jest na niej zaznaczonej działki nr [...], jak również nie zawiera ona adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan, obrazuje stan z dnia 31 grudnia 1998 r. Następnie Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, o czym świadczą: - pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z [...] stycznia 2013 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że droga powiatowa nr [...] ([...]) była administrowana przez Zarząd Dróg Powiatu [...] od roku 1999 r. m.in. wykonywane były prace bieżącego i zimowego utrzymania; - pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 1997 r., w sprawie zatrudnienia wojska do usuwania szkód powodziowych na drogach wojewódzkich, w tym na drodze nr [...]; - harmonogram z [...] grudnia 1997 r., dotyczący odbudowy dróg wojewódzkich zniszczonych w czasie powodzi w lipcu 1997 r., w tym drogi nr [...]; - analiza działalności finansowo-budżetowej za rok 1996 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg [...] z [...] stycznia 1997 r.; - pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zbiorczego zestawienia planu robót Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na 1998r., obejmującego m.in. kapitalny remont nawierzchni drogi nr [...]; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] grudnia 1998 r. w sprawie rozliczenia dodatkowych środków finansowych przyznanych na likwidację skutków zimy na drogach wojewódzkich, obejmującego m.in. drogę nr [...]; - pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 1996 r. w sprawie pogorszenia się stanu technicznego dróg wojewódzkich na skutek zimy, m.in. drogi nr [...]; - zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1997 r.; - zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 1998 r.; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] listopada 1997 r. w sprawie przedłożenia korekty planu budżetowego na 1997 r. do Urzędu Wojewódzkiego w [...]; - zestawienie projektu poszerzonego planu remontów kapitalnych dróg wojewódzkich i mostów na rok 1995; - pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] lipca 1997 r. w sprawie przekazania rezerwy budżetowej na remonty dróg wojewódzkich; - pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1997 r. w sprawie partycypacji w kosztach remontu m.in. drogi wojewódzkiej nr [...]; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] września 1995 r. w sprawie planu robót na drogach wojewódzkich na rok 1997 r. Zaznaczył, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Podsumowując Minister uznał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha była zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Mając powyższe na uwadze stwierdził, iż wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy zostały wypełnione i prawidłowo udokumentowane. Na zakończenie odniósł się też do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. - wskazując, że o ile z tego artykułu wprost wynika obowiązek oznaczenia strony decyzji administracyjnej, to jednak z punku widzenia prawidłowości decyzji obojętne jest, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana. Ważne jest, aby była ona określona w sposób jednoznaczny, tj. co najmniej z imienia i nazwiska. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale też może znaleźć się na końcu. Na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa: 1. przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 75 k.p.a. poprzez uznanie, że kopia mapy satelitarnej nie może stanowić dowodu na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas drogowy; 2. przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.) w szczególności poprzez uznanie, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy przyjąć, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość będąca przedmiotem decyzji pozostawała we władaniu publicznym, a władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu; 3. art. 73 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa w dniu 31 grudnia 1998 r.; 4. błędne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności poprzez uznanie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej, a także pominięcie zagospodarowania działki na pasie będącym przedmiotem sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części stwierdzającej nabycie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (pkt 1 decyzji) oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2018 r. w części stwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w obrębie [...], jedn. ewid. [...] (pkt 1 decyzji). Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), dalej jako ustawa. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, których tylko łączne spełnienie powoduje przejście gruntu na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Przesłankami tymi są: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. gruntem przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zajęcie gruntu pod drogę publiczną i brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do zajętego gruntu. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. - ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przejście przedmiotowej nieruchomości na własność Powiatu [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Niesporne jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], stanowiła współwłasność J. M., A. M., A. M. i M. S. . Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] października 1976 r., nr [...], wynika, że S. M. i jego żona M. M. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...], łącznie o pow. [...] ha, położonych w [...], gmina [...] wraz zabudowaniami w całości. Spadek po S. M. zmarłym [...] marca 1997 r. w [...] na podstawie ustawy nabyły: żona J. M. oraz córki M. S., A. M. oraz małoletnia A. M. po [...] części każda - wszystkie z dobrodziejstwem inwentarza, co wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] listopada 1997 r., sygn. akt [...]. Obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) są skarżący, tj. E. S. i M. J. - na podstawie umowy sprzedaży z [...] kwietnia 2007 r., Rep. A nr [...], co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym, a nie Skarbowi Państwa, bądź jednostce samorządu terytorialnego - co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Przechodząc do oceny spełnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod publiczną. Zaznaczyć należy, iż ustawa - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy odnieść się w tym względzie do ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 35 poz. 179 ze zm.), droga nr [...] relacji [...] - [...] - [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy droga wojewódzka nr [...] relacji [...] - [...] - [...], jako nie wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 60, poz. 1071), z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, obecnie oznaczoną nr [...]. Wskazać też należy, iż przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną - do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy - determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przy czym w świetle ww. przepisu, analogicznie jak "pas drogi", zdefiniowane zostało pojęcie "droga". W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnia z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3966/18). Przedmiotowa działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej - co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G., przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2012 r. pod nr [...]. Mapa ta zawiera adnotację - "projekt podziału nieruchomości wykonany dla celów postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.). Granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.". Z mapy tej wynika jasno, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod pas drogowy drogi publicznej. Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, iż z mapy tej jednoznacznie wynika, że działka nr [...] położona jest równolegle do drogi publicznej, stanowiąc część jej pasa drogowego. Ponadto ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian gruntowych dla działki nr [...], sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. również przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. G. i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2012 r. pod nr [...] wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Przy czym działka nr [...] ma przeznaczenia drogowe - symbol "dr", a działka nr [...] pozostała przy dotychczasowych jej właścicielach. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z [...] stycznia 2013 r., z którego wynika, iż działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę powiatową nr [...] ([...]) relacji [...] - [...] - [...] i taki stan trwa do dziś. Przy czym oświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Dokument taki posiada moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Powołane wyżej dokumenty są wystarczające do przyjęcia, że działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną. Podkreślenia też wymaga, iż w treści skargi skarżący przyznali, że na ww. działce znajduje się otwarty rów odwadniający. Tym samym, skoro przedmiotowa działka nr [...] położona jest równolegle do drogi publicznej, przylegając bezpośrednio do niej oraz znajduje się na tej działce element infrastruktury technicznej drogi w postaci otwartego rowu odwadniającego, to niewątpliwie działka ta znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]. Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego - poprzez uznanie, że przedmiotowa działka zajęta była pod pas drogowy drogi publicznej. Wskazać należy, że skarżący nie podważyli skutecznie mocy i wiarygodności dowodowej mapy z projektem podziału działki nr [...], sporządzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez geodetę uprawnionego mgr. inż. A. G. i wykazu zmian gruntowych dla tej działki, sporządzonego również przez tego geodetę - które zgodnie z art. 76 k.p.a. są dokumentami urzędowymi. Skarżący nie przedstawili żadnego przeciwdowodu, który byłby równorzędny dla kwestionowanej dokumentacji kartograficznej. Natomiast same twierdzenia skarżących nie są wystarczające do podważania ustaleń, dokonanych przez organy orzekające na podstawie powołanych wyżej dokumentów, sporządzonych przez uprawnionego geodetę i nie mogą stanowić skutecznego przeciwdowodu wskazującego na inny stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r. Sąd podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że dowodu takiego nie może stanowić załączona do odwołania kopia mapy satelitarnej. Na mapie tej brak jest naniesienia siatki działek ewidencyjnych, co uniemożliwia ustalenie położenia w terenie poszczególnych działek, zwłaszcza położenia przedmiotowej działki nr [...]. Ponadto, na zdjęciu tym, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, brak jest adnotacji uprawnionego biegłego, że zdjęcie to obrazuje stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Prawidłowe jest również stanowisko organów orzekających, iż została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy - dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej spełnienia istotne jest bowiem jedynie to, aby jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. W rozpoznawanej sprawie wykonywanie przez zarządcę drogi czynności świadczących o publicznoprawnym władaniu nieruchomością, potwierdzają przywołane przez organy obu instancji, a znajdujące się w aktach sprawy niekwestionowane dokumenty: - pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z [...] stycznia 2013 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że droga powiatowa nr [...] była administrowana przez Zarząd Dróg Powiatu [...] od roku 1999 r. m.in. wykonywane były prace bieżącego i zimowego utrzymania; - pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 1997 r., w sprawie zatrudnienia wojska do usuwania szkód powodziowych na drogach wojewódzkich, w tym na drodze nr [...]; - harmonogram z [...] grudnia 1997 r., dotyczący odbudowy dróg wojewódzkich zniszczonych w czasie powodzi w lipcu 1997 r., w drogi nr [...]; - analiza działalności finansowo-budżetowej za rok 1996 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg [...] z [...] stycznia 1997 r.; - pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie zbiorczego zestawienia planu robót Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich na 1998 r.,obejmującego m.in. kapitalny remont nawierzchni drogi nr [...]; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] grudnia 1998 r. w sprawie rozliczenia dodatkowych środków finansowych przyznanych na likwidację skutków zimy na drogach wojewódzkich, obejmującego m.in. drogę nr [...]; - pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 1996 r. w sprawie pogorszenia się stanu technicznego dróg wojewódzkich na skutek zimy, m.in. drogi nr [...]; - zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od [...] stycznia 1997 r. do [...] grudnia 1997 r.; - zestawienie wydatków budżetowych Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich za okres od [...] stycznia 1998 r. do [...] grudnia 1998 r.; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] listopada 1997 r. w sprawie przedłożenia korekty planu budżetowego na 1997 r. do Urzędu Wojewódzkiego w [...]; - zestawienie projektu poszerzonego planu remontów kapitalnych dróg wojewódzkich i mostów na rok 1995; - pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] lipca 1997 r. w sprawie przekazania rezerwy budżetowej na remonty dróg wojewódzkich; - pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1997 r. w sprawie partycypacji w kosztach remontu m.in. drogi wojewódzkiej nr [...]; - pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich z [...] września 1995 r. w sprawie planu robót na drogach wojewódzkich na rok 1997 r. Powyższa liczna dokumentacja potwierdza w sposób niewątpliwy, iż nad przedmiotową działka [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. sprawowane było władztwo publicznoprawne. Przy czym wskazać należy, że w przypadku wykonywania prac związanych z prawidłowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją czy odśnieżaniem, czynności te dotyczą drogi jako całości, bez wyszczególniania poszczególnych działek gruntu stanowiących drogę publiczną (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 37/14). Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których wykonywane mają być prace związane z prawidłowym bieżącym i zimowym utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, czy odbudową. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują powyższe czynności na całym odcinku drogi, jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu pojazdów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej drogi (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12; z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12; z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12). Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. w wyroku z 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1785/07, w którym wskazano, że "(...) Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną". Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi są całkowicie nieuzasadnione. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały wszechstronnej, wnikliwej i rzetelnej oceny stanu faktycznego sprawy i w sposób prawidłowy dokonały oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.