I SA/Wa 8/19

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu 9 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] [...] w W., [...] Bank [...] w W. i [...] [...] w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks, postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] [...], [...] Bank [...] SA i [...] [...] w W., dalej "Skarżące", o udostępnienie akt sprawy toczącej się przed SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej nr ew. [...], obr. [...], dalej "decyzja podziałowa", umorzyło postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że prawo do dostępu do akt jest formą udziału strony w postępowaniu, co gwarantuje art. 73 § 1 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. Tego rodzaju sprawa (wniosek) nie jest samodzielną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 K.p.a. W związku z tym kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w rozpoznaniu takiego wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady obowiązujące przy ocenie wniosku wszczynającego dane postępowanie główne. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter wpadkowy i dotyczy tylko postępowania głównego. Z art. 73 § 1 K.p.a. wynika, że prawo domagania się wglądu do akt przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżące Spółki nie są stronami toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności. Takimi stronami są: właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik dzielonej nieruchomości. Nie jest natomiast taką stroną podmiot na rzecz którego ustanowiono hipotekę, która obciąża budynek posadowiony w części na nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W związku z tym podnoszona przez Skarżące okoliczność, że nieruchomość sąsiednia (działka o nr ew. [...]), jest obciążona hipotekami obejmującymi budynek hotelu [...], który jest częściowo posadowiony na nieruchomości powstałej w wyniku podziału nie uzasadnia uznania Skarżących za strony tamtego postępowania i w konsekwencji uzasadnia odmowę udostępnienia akt sprawy. Uruchomienie postępowania na skutek wniosku osoby nieuprawnionej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i uzasadnia zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów z 5 lipca 1999 r., sygn. akt I OPS 16/98 w ONSA 1999/4/119). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły Skarżące. Zarzucono naruszenie: 1. Art. 73 § 1, 74 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2018, poz. 121), dalej "u.g.n", w zw. z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 91, 92, 93 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (D.U. 2018, poz., 1916), dalej "u.k.w.i.h.", poprzez nieuwzględnienie interesu prawnego Skarżących wynikającego z u.k.w.i.h.; 2. Art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 i 11 K.p.a. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia sprawy w tym brak wyjaśnienia skarżącym zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, w tym ograniczenie się do powołania orzecznictwa i doktryny bez odniesienia się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do udostępnienia akt oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżące wskazały, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest działka o nr ew. [...], która została wydzielona na potrzeby zaspokojenia roszczeń reprywatyzacyjnych. Działka ta graniczy z działką o nr ew. [...], której użytkownikiem wieczystym jest spółka Hotele [...] [...] spółka z.o.o. z siedzibą w [...], dalej [...]. Na działce o nr ew. [...] zostały ustanowione hipoteki na rzecz Skarżących. W wyniku przeprowadzonego nieprawidłowo podziału działki [...] a następnie reprywatyzacji nr ew. powstała sytuacja w której budynek hotelu [...] znalazł się nie tylko na działce nr ew. [...] ale i na działce nr ew. [...], co skutkuje konfliktem między [...] a współwłaścicielami działki [...]. Ustanowiona na rzecz Skarżących hipoteka obejmuje budynki i urządzenia na użytkowanym gruncie stanowiącym własność [...] w tym budynek hotelu [...], który znalazł się częściowo na działce ew. [...] (nawis piętra, daszek nad wejściem). Zdaniem Skarżących przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece chronią wierzycieli hipotecznych. W tym postępowaniu stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej będzie miało wypływ na sytuację prawną Skarżących w zakresie prawa materialnego pod kątem ewentualnych roszczeń wynikających z u.k.w.i.h. (pkt 1.18 skargi). W związku z tym Skarżące są zainteresowani przebiegiem tego postępowania gdyż będzie ono miało wypływ na ich sytuację prawną. Ponadto zdaniem Skarżących uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów procesowych, gdyż zawiera jedynie przytoczenie poglądów orzeczniczych i doktrynalnych w zakresie art. 28, 73 i 74 K.p.a. Jedynie fragmentarycznie organ odniósł się do sytuacji Skarżących, nie przeanalizował ich sytuacji prawnej wynikających z ustanowienia na ich rzecz hipoteki i jej wpływu na wniosek, nie ustosunkował się do Ich twierdzeń, co uzasadnia uznanie naruszenia zasady przekonywania. W związku z tym, zdaniem Skarżących, postanowienie jako nie zawierające wszystkich elementów o jakich mowa w art. 107 § 1 K.p.a. powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo a naruszenie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt. Podstawę żądania stanowił art. 74 § 2 K.p.a. Żądanie wynikające z tego przepisu wymagało ustalenia czy wystąpiła z nim strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. a jeżeli tak to czy informacje zawarte w aktach sprawy mogą być udostępnione żądającemu podmiotowi i czy uwagi na ich treść nie stanowią przedmiotu ochrony. Tego rodzaju żądanie organ miał obowiązek rozpoznania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności organ miał więc obowiązek ustalenia czy żądający podmiot ma interes prawny w żądaniu. Jeżeli nie, obowiązany był to umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. Zdaniem Sądu w obowiązującym obecnie stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 K.p.a., co oznacza, że organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania wpadkowego dotyczącego udostępnienia akt. Jak wskazuje się w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B Adamiak i J. Borkowski, Warszawa 2017. str. 422), stwierdzenie przez organ, że wnioskodawca żądający udostępnienia akt sprawy nie posiada interesu prawnego w postępowaniu powinno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r II OSK 2679/11, wyrok NSA z 16 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2641/17 w Lex 2517565). Po drugie należy zgodzić się z organem, że wykładnia art. 73 § 1 K.p.a. w sposób jasny określa krąg podmiotów uprawnionych do wglądu w akta sprawy posługując się pojęciem "strony". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". I tak Skarżące swój interes prawny wywodzą z przysługującej im wierzytelności hipotecznej obciążającej nieruchomość zabudowaną oznaczoną nr ew. [...], która graniczy z działką o nr ew. [...], której dotyczy decyzja podziałowa. Zdaniem Skarżących bezsprzeczny fakt, że budynek na działce o nr ew. [...] "nawisa" nad działkę o nr ew. [...] powoduje, że Skarżące, jako wierzyciele hipoteczni mają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Organ rozpoznający sprawę ustalił, że Skarżące spółki nie były stroną postępowania podziałowego, czemu zresztą nie zaprzeczają. W tego rodzaju postępowaniu administracyjnym generalnie biorą udział właściciele lub użytkownicy wieczyście nieruchomości dzielonej a inni o ile wykażą że przysługuje im przymiot strony (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podział geodezyjny działek ma miejsce, co do zasady, tylko po wewnętrznych granicach działek. Gdyby natomiast okazało się, że podziału tego – wbrew zasadom- dokonano w granicach zewnętrznych to właściciele nieruchomości dzielonej mieliby interes prawny w tego rodzaju postępowaniu i w postępowaniach mających na celu wzruszenie tego rodzaju decyzji podziałowej. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14 w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie podział nie nastąpił po granicach zewnętrznych ale wewnętrznych. Należy zgodzić się ze Skarżącymi, że organ w sposób ogólnikowy odniósł się do kwestii istniejącego obciążenia hipotecznego działki nr ew. [...] i pozostawania części budynku na działce o nr ew. [...], co potwierdza m.in. wyrok Sądu Rejonowego dla [...] w sprawie [...] C [...] i wyrok Sądu Okręgowego w [...] o sygn. [...] Ca [...], którymi prawomocnie nakazano Hotelom [...] usunięcie części budynku w zakresie w jakim znajdują się na nieruchomości o nr ew. [...]. Nie powoduje to jednak uznania, że wierzyciel obciążony ma interes prawny w żądaniu udostępnienia akt postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zabezpieczenie oznaczonej wierzytelności hipoteką oznacza możliwość dochodzenia zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to czyją staje się własnością. Przedmiotem zabezpieczenia może być także użytkowanie wieczyste. Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr. ew. [...] nr. KW [...] jest ona obciążona hipotecznie na rzecz Skarżących. Wynika z niej, że budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Skarżący wywodzą, powołując się na przepisy u.k.w.i.h., że istnieje niebezpieczeństwo obniżenia wartości zabezpieczonej nieruchomości w związku z czym stanowi to przesłankę uzasadniając przyznanie Skarżącym przymiotu strony. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17) W związku z tym należy zastanowić się jaki wpływ na prawa i obowiązki Skarżących ma postępowanie podziałowe i możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ogólnie rzecz ujmując ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej działki sąsiedniej od działki obciążonej nie spowoduje w zakresie przysługujących skarżącym uprawnień wynikających z hipoteki zmiany ich sytuacji prawnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej /podziału działki o nr ew. [...] nie wpłynie na ich sytuację prawną. Obciążenie hipoteczne nadal pozostanie a budynek posadowiony na tej działce nie zmieni swego położenia ani gabarytów. Istota hipoteki została wyrażona w samej jej definicji zawartej w art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności wynikającej z określonego stosunku prawnego można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczącej nieruchomości sąsiedniej nie będzie miało wpływu na uprawnienia wierzyciela hipotecznego nawet gdy część obciążonego budynku "nawisa" nad działkę obciążoną hipotecznie. Roszczenia na które powołują się Skarżący: o zaniechanie, przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, do niezwłocznego zaspokojenia wierzytelności z nieruchomości obciążonej są roszczeniami dochodzonymi w postępowaniu cywilnych przed sądem powszechnym natomiast nie ma na ich byt żadnego wpływu decyzja podziałowa ani decyzja o stwierdzeniu jej nieważności. Hipotetyczne zmniejszenie wartości nieruchomości nie może w związku z tym stanowić podstawy dla interesu prawnego Skarżących w tej sprawie. Hipoteczne zabezpieczenie nieruchomości ma natomiast wpływ na postępowanie związane z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste albo wygaśnięcie tego prawa. Wygaśnięcie użytkowania wieczystego do działki [...] z mocy art. 241 kodeksu cywilnego spowoduje wygaśnięcie hipoteki (por. wyrok NSA I OSK 235/16 w CBOSA). Jeszcze raz należy podkreślić, że wykazanie, że na skutek treści danej decyzji dany podmiot może uzyskać określone korzyści lub być obarczonym obowiązkami określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem stanowi o przyznaniu takiej osobie fizycznej lub prawnej statusu strony (J Borkowski i B Adamiak w komentarzu do K.p.a. Wydawnictwo C.K. Beck Warszawa 1996 str. 201, wyrok z dnia 13 lutego 2019, II OSK 678/17). W niniejszej sprawie nie zachodzi realna i rzeczywista relacja pomiędzy przedmiotem postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej a sytuacją prawną wierzyciela hipotecznego, uzasadniona treścią normy prawa materialnego. Pogląd ten w istocie potwierdza powołane przez samych skarżących orzecznictwo NSA (str. 5 skargi stopka). W związku z tym nierozważenie przez organ kwestii istnienia ewentualnych roszczeń cywilnych wierzyciela hipotecznego nie ma istotnego wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organ odmawiając stronie przyznania przymiotu strony i wglądu do akt nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Wskazywany w skardze zarzut naruszenia art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został uargumentowany. Nawet gdyby przyjąć, że autor skargi miał na myśli wadliwość dokonanego podziału nieruchomości, to ta wadliwość może co najwyżej mieć wpływ na ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności a nie ocenę czy Skarżącym przysługuje przymiot strony. Oceniając zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 107 § 1 pkt 6, § 3 , art. 7 i 11 K.p.a.) należy podzielić wywody skargi, że organ w sposób dość ogólnikowy odniósł się do kwestii podnoszonych przez Skarżących w aspekcie przysługujących im wierzytelności hipotecznych. Jednakże, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." uwzględnienie skargi wymaga nie tylko naruszenia przepisów prawa procesowego ale ustalenia, że mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, wykazania, że gdyby nie te naruszenia to mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że lakoniczność uzasadnienia nie daje podstaw do uznania niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd w niniejszym postępowaniu nie ocenia natomiast prawidłowości przyznania Skarżącym statusu strony w innym postępowaniu dotyczącym podziału działki o nr ew. [...]. Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.