I SA/Wa 809/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt I SA/Wa 809/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...] Minister Infrastruktury biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku I. O. oraz A. H. - reprezentowanych przez pełnomocników o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 roku, nr [...] o wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. [...] m² położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] KW nr [...], stanowiącej współwłasność I. O., W. W. oraz H. i S. małżonków S. oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone ww nieruchomości – uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...] i umorzył postępowanie. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1963 roku Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych, orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność I. O., W. W. oraz H. i S. małżonków S. Jednocześnie tym samym orzeczeniem przyznano współwłaścicielom odszkodowanie w kwocie [...] zł za grunt oraz dobudówkę. Pismem z dnia 28 listopada 2008 roku I. O. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1963 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wniosek o stwierdzenie nieważności Wojewodzie [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku Wojewoda [...] przekazał przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności Ministrowi Infrastruktury. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 roku, w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...] o pow. [...] m². Pismem z dnia 16 grudnia 2010 roku I. O., a A. H. z dnia 27 grudnia wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wyżej wskazanych wniosków organ stwierdził co następuje. Na podstawie art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zdaniem organu właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji( wyrok SN z dnia 3 września 1998 roku, syg. akt III RN 83/98, pub. OSNP 1999/9/293). Jednak zdaniem organu reguła ta nie dotyczy sytuacji w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. Organ wskazywał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie trybów nadzwyczajnych są traktowane jako nowe sprawy. Dlatego właściwość rzeczową organu do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem ustalamy organ wyższego stopnia. Organ przywołał w tym względzie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 roku, syg. akt II SA 1483/03 gdzie Sąd powiedział, że ,,przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a. określany jest według nowego stanu prawnego. Jeśli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania ‘’. Organ powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 16 listopada 2000 roku, syg. akt I SA 1458/00 w którym Sąd zajął stanowisko, że ,,właściwość rzeczowa organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu, przy wydawaniu decyzji, mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku natomiast zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia’’. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości( DZ.U z 1961 roku, nr 18, poz. 94 dalej jako ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Organem właściwym według tej ustawy, zgodnie z art. 14 był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Decyzja z dnia [...] czerwca 1963 roku została wydana przez Prezydium Rady Narodowej m. P. – Urząd Spraw Wewnętrznych. Na podstawie dekretu z dnia 31 grudnia 1956 roku o wyłączeniu z województw miast Poznania, Krakowa i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych (DZ.U z 1957 roku, nr 1, poz.1) miasto P. zostało wyłączone z województwa [...], a przepisy o zakresie działania wojewódzkich rad narodowych i ich organów miały zastosowanie do miejskiej rady narodowej i jej organów w mieście P. Jak wynika z akt archiwalnych żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 roku. W ocenie organu mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było Prezydium Rady Narodowej m. P. należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. W aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2010 roku, nr 102,poz. 651 ze zm. dalej jako u.g.n.) jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Według art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji jest wojewoda. Organ powołując się na orzecznictwo wskazywał, że ustalając właściwość organu administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać czy oceniana decyzja wydana została przez organ pierwszej czy też drugiej instancji. Z tego względu o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości zdaniem Ministra Infrastruktury wydanej przez organ pierwszej instancji orzekać będzie wojewoda, wydanej przez organ drugiej instancji minister. O właściwości organu uprawnionego do oceny legalności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania. Organ w swojej argumentacji powołał się na rozstrzygane w trybie art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a. przez Prezesa Rady Ministrów spory kompetencyjne pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Wojewodą, w podobnych stanach faktycznych, gdzie wskazywano wojewodę jako organ właściwy. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał decyzję w której uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł Prezydent Miasta P. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 12, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 roku – jako niezgodnej z prawem; - wstrzymanie wykonalności; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnoszono, iż uznanie wojewody jako właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1963 roku o wywłaszczeniu nieruchomości było błędne. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Skarżąca wskazywała, że w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organem właściwym do wydania decyzji o wywłaszczeniu był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej m. P. w dacie wydawania decyzji nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...] stanowiącej działkę nr [...], tj. w dniu [...] czerwca 1963 roku działało jako organ szczebla wojewódzkiego. W myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów w rozumieniu kodeksu są właściwi ministrowie. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana przez organ szczebla wojewódzkiego, a zatem organem wyższego stopnia jest Minister Infrastruktury. Uczestniczka postępowania I. O. pismem procesowym z dnia 21 października 2011 roku wniosła o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu podnosiła, że zaskarżona decyzja narusza art. 65 § 1 k.p.a. Uczestniczka postępowania powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2008 roku, syg. akt I OW 39/08 gdzie Sąd powiedział, że ,,związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości( art. 65 k.p.a.) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący, 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący. Zdaniem uczestniczki organ wydając zaskarżoną decyzję związany był prawomocnym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku w sprawie przekazania sprawy według właściwości. W związku z tym organ niezgodnie z prawem wydał decyzję o umorzeniu postępowania przed Ministrem Infrastruktury. W dalszych wywodach przedmiotowego pisma uczestniczka zajęła stanowisko, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakie wykonuje zadania jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym zdaniem uczestniczki postępowania organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu w przedmiotowej sprawie powinno być samorządowe kolegium odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Minister Infrastruktury wydając decyzję w dniu [...] listopada 2010 roku był związany przekazaniem mu sprawy przez wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku w trybie art. 65 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 21 października 2010 roku, syg. akt II OW 47/10 stwierdził, że organ, któremu przekazano podanie (sprawę) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie ma już takich kompetencji (obowiązku), który przekazał mu podanie(sprawę) w oparciu o powyższy przepis. Organ, któremu przekazano podanie jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. W związku z tym związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości( art. 65 § 1 k.p.a.) oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie; 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący; 3) przekazania sprawy według właściwości, jeżeli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę ponownie biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji uznając, że Wojewoda jest właściwy jako organ pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] czerwca 1963 roku wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1963 roku, nr [...]. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu biorąc za podstawę wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, syg. akt III RN 83/98 wskazał, iż zasadą jest, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że reguła powyższa nie dotyczy sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie mamy właśnie do czynienia z sytuacją, że doszło do zmiany kompetencji organów orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości. W takiej sytuacji zdaniem organu należy ustalić właściwy organ do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwzględnieniem zmian w strukturze organów. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie należy podzielić argumentację Sądu Najwyższego z wyroku z dnia 3 września 1998 roku, syg. akt III RN 83/98, iż właściwe do rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wydania decyzji w sprawie są organy właściwe w dacie wywłaszczania, a nie w dacie orzekania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Należy zauważyć, że przepis art. 14 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 roku wskazywał jako właściwy rzeczowo organ do orzekania o wywłaszczeniu – organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 3.1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DZ.U nr 31, poz. 206 ze zm.) organem administracji rządowej w województwie jest wojewoda. Mając na uwadze przepis art. 157 § 1 zdanie 1 w związku z art. 17 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego administracji rządowej, którym w dacie [...] czerwca 1963 roku był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie Minister. Z tych względów, zdaniem Sądu istotną jest kwestia jakiego szczebla organ administracji rządowej orzekał w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie o wywłaszczeniu w 1963 roku orzekał organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego i dlatego Minister zgodnie z dyspozycją art. 157 § 1 w związku z art.. 17 pkt 2 k.p.a. jest organem nadrzędnym nad wojewodą, który obecnie pełni funkcję organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej. Z tych też powodów Minister Infrastruktury jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej – orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] czerwca 1963 roku. W obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku został zmieniony szczebel na którym organy mają kompetencje do orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości. Obecnie organ szczebla wojewódzkiego administracji rządowej – wojewoda, jest organem odwoławczym zgodnie z art. 9a u.g.n., zaś organem pierwszej instancji jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z tych też względów w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu, że skoro starosta w obecnym stanie prawnym orzeka w tych sprawach jako organ pierwszej instancji, to wojewoda będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1963 roku, kiedy orzekał o wywłaszczeniu w pierwszej instancji organ szczebla wojewódzkiego. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zatem przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. i z tego względu należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania